强化环境执法亟待加强执法者自身建设

　　环境执法难在何处呢？环境法律、法规多但操作性不强，缺乏过硬的执法手段，造成“守法成本高而违法成本低”；环境管理体制不顺，统一监督管理形同虚设；非法干预多，无法“挺起腰杆执法”，这是人们常谈到的环境执法难的原因，这也是全国环境执法中存在的普遍性问题。

　　但在这些原因之外，环境执法难也有环境执法者自身的原因。

　　一、环境执法者自身存在的问题

　　笔者认为，当前在环境执法中，一些地方的执法者在一定程度上存在以下问题:

　　一是执法指导思想上有偏差。不少基层环保部门的领导和执法人员为了保“帽子”、争“票子”，对环境违法行为该查的不查，该罚的不罚，该管的不管，该批的不批，不该批的乱批等，对于眼皮底下的环境违法行为熟视无睹，甚至帮助企业逃避环境监管、对抗上级查处；对于群众反映的污染问题，听而不闻、受而不理。

　　二是依法行政意识不强，执法主动性不够。不少环保部门的领导和工作人员不同程度地存在“重技术，轻法制”、“重收费，轻执法”、“重审批，轻监管”等问题，存在着以言代法、以罚代法、以收费代处罚、人情执法等现象；一些环境执法人员主动性不够，有的存在畏难思想，看领导的脸色行事，遇到问题绕着走；有的热衷于搞形式主义、花架子，既不敢执法，也不善于营造一个良好的执法环境。

　　三是执法队伍法律素质不高，执法力量薄弱。环境执法涉及到水、气、声、固体废物、辐射，要求执法人员不仅要具有广泛的科学知识和较高的专业技术水平，而且要具有较好的政治素质和法律水平。当前各地环保局专业技术人员不足，法律人才更是奇缺。而环保部门的人员编制先天不足，以湖南省为例，2003年湖南全省环保系统实有人数7128人，而编制只有5904个，行政编制仅1202个，编制、人数与执法任务的要求差距很大，能现场执法的可能不到2000人。面对全省两万多家有污染的规模以上企业和数万家有污染的个体经营者，繁重的环境监督管理和执法任务让环保部门力不从心、穷于应付。

　　四是执法能力差，执法不规范。在不少基层环保部门，环境执法人员缺乏必要的交通工具、取证工具、监测手段，有不少地方环保人员连工资都没有纳入财政预算，执法经费更没有保障，逼着执法人员自己“找饭吃”，容易出现“违法者养活执法者”、“培养费源”等现象。同时，一些环保部门也存在执法机构设置不规范，有的环保局几个机构对外收排污费或者实施行政处罚，存在多头执法的问题；有的执法程序不规范，没有严格按照法律、法规要求的程序实施，程序性违法极易导致执法不规范，在行政诉讼中败诉。

　　五是环境执法的内部考核监督机制不健全。有的执法部门对于环境行政执法，特别是行政处罚案件，没有形成立案登记、调查取证、案件审理、决定、送达和执行的合理工作机制，没有查处分离，往往一个机构或者由工作人员包办到底；有的没有建立健全的办案制度、内部监督制度、考核奖励制度、错案追究制度和必要的工作程序。

　　二、加强环境执法的对策和建议

　　笔者认为，当前，要解决环保系统自身在环境执法中存在的问题，必须做好以下工作:

　　一是要端正执法的指导思想，努力为环境执法营造一个好的外部环境。环境执法者要树立“执法为民”的意识，坚决维护广大人民群众的合法环境权益。当前，应进一步加强环境宣传教育，特别是要加强对地方党委、政府领导干部和企业决策层的环境宣传教育；严肃查处环境违法行为，用依法行政治理“长官意志”、“权大于法”等问题；要加强协调配合，加强综合执法，形成多部门协调配合、齐抓共管的良性工作机制。

　　二是增强依法行政意识。各级环保部门及其执法人员要增强依法行政、依法管理的法治意识，既要敢于执法，严格执法，又要善于执法，正确执法。当前环境执法中要切实增强“五个意识”，即环保基本国策意识、法治意识、科学管理意识、勤政廉政意识和服务意识。

　　三是壮大执法队伍，提高队伍素质，加强执法能力建设。环境执法任务繁重，必须进一步充实执法人员，壮大执法队伍，要通过培训、考核、末位淘汰等措施，提高队伍的业务素质和法律素质。同时，必须保障执法经费，逐步解决执法人员缺交通工具、缺监测仪器、缺取证手段的问题。

　　四是规范执法机构和执法程序，合理划分内设机构在环境执法中的地位、职能和作用，建立业务机构立案、调查、检查，法制机构审核把关并提出处理意见，由主管领导或者重大、复杂案件由局务会决定的执法工作运行机制；建立完备的行政处罚、行政复议、排污费征管用、建设项目审批、污染控制、污染防治设施运行监督检查、执法委托等程序，完善行政处罚报告和备案制度，深入开展环境行政处罚、行政复议案件和法律文书的分析、检查活动，开展执法经验交流和执法比武活动，推动环境执法的规范化、程序化、制度化。

　　五是建立健全执法监督机制。一是要建立和完善行政执法责任制，进一步明确每个执法岗位和执法人员的执法任务、权限、标准、程序及违法执法、不作为应承担的责任。二是实行环境执法质量考核评议，对经考核评议不合格的单位，要限期整改；对于考核评议不合格的执法人员，要限期调离执法岗位或者实行末位淘汰、进行离岗培训。三是建立执法过错责任追究制，对执法过错行为给予责任追究。四是加强上级环保部门对下级的层级监督，使层级监督规范化和经常化。五是积极推行政务公开，把环境行政执法的依据、执法程序、执法结果、廉政工作制度、便民措施、举报电话等，向社会公布，将执法活动置于全社会的监督之下。