走近北京城管：单一职能形成执法两难

　　新华网北京7月28日电题：走近北京城管

　　新华社记者李志勇

　　城管，作为一个政府的职能部门，在北京已经存在了8年，并且职能不断扩大。这支队伍，到底起了什么作用，为城市带来了什么？

　　高效执法的要求催生城管队伍

　　“我叫张海燕，是北京市海淀区城管大队万寿路分队的队员……”北京市海淀区的一个小区的大门旁边一个醒目的牌子上写着负责这个小区的城管队员的名字、照片，以及标明的职权和职责。

　　“这是我们工作前移，推进城管进社区工作的一部分内容。”北京市城管执法局副局长马惠民告诉记者，通过城管队员进入社区，直接向居民进行宣传，让居民认识到无照经营、黑三轮、黑摩的、小广告等都是违法行为，它们的存在对城市和市民都可能造成损害，城管作为一支专门从事监督执法的队伍必须对这些行为进行制止和处罚。

　　根据国务院关于加大执法体制改革，解决多部门多头执法造成的执法不到位、执法扰民等问题和加强执法效率的要求，作为全国3个试点之一，北京市于1997年在北京市宣武区成立试点。1998年扩大到北京市八个城区，2000年在北京市18个区县全部推行，2003年在天安门地区成立了分局。根据社会需要，还将在首都国际机场、北京亦庄开发区落实城管力量。

　　到目前为止，北京市城管部门共承担308项执法职能。在区县一级，以大队为主体，在各个乡、街道有派驻机构，实行垂直管理。

　　马惠民介绍，北京城管成立8年来对北京市市容市貌、城市管理做了大量工作，以前北京市的三边市场和门前三包的秩序混乱等脏、乱、差的问题得到明显改观，这支4000多人的队伍，对发展迅速的城市的管理，体现出集中、高效的执法优势。

　　单一职能形成执法的两难

　　“北京市城管执法局作为一个专门从事执法处罚的部门，按照规定，对提及到的种种违法行为必须也只能执行处罚职能，一般来说就是罚款和没收。”马惠民表示，城管的职能就是处罚，而没有其他部门的管理等相关职能。

　　而目前城管所面对的从事无照经营、黑三轮、黑摩的、小广告的大部分都是下岗职工、低收入群体和外地来京务工人员等。“不干这个我干什么去”是城管队员在执法时所听到的最多的一句话。尤其是一些小区外形成的无照市场，从一个方面说，确实为一些市民带来方便。“老太太下楼就可以买菜，而且还便宜。”在这些地点，城管队员进行罚款、没收，这些市民就想不通。“你劝他到正规市场去买，这里是违法经营，他会说正规市场多贵，我这点收入买不起。但城管作为一个职能部门，又必须执行责任，这就会在双方造成矛盾，有时甚至是肢体冲突。”马惠民说。

　　马惠民说，按照法律规定，城管只能在黑车进行交易后才能对其进行查处。有时你虽然知道他是黑车，但没有交易时也不能采取行动，如北京市地铁沿线苹果园、古城等站，停靠大量黑车，他们不动就没办法。城管队员一般就是跟踪，等乘车人下车了，再进行执法，但也需要乘客配合证明是黑车，一般取证很难。相应的社会配套体系没有及时建立起来，单一的处罚只能是一个治标的办法而不能治本。

　　马惠民表示，确实有个别城管人员存在暴力执法的行为。现在，城管部门非常重视文明执法，在执法时必须向当事人先敬礼，然后当面告知，再进行处罚。

　　但很多情况下当事人根本不听，有的甚至暴力抗法，几乎每天都有城管人员受伤。长时间做这样的工作，有的城管队员个人的性格和情绪也发生了变化，北京市城管执法局已经成立专门的心理咨询机构，聘请专家对城管队员进行心理咨询和医疗。

　　立法缺失限制城管职能发展

　　北京市城管执法局法制处处长张直华介绍，目前我国关于城管职能的立法还相对滞后，中央还没有一个直接的管理机构。而是由国务院法制办授权各省市政府设立地方法规和规章，由地方人大进行立法的不多。

　　由此就带来了城管执法上的一些问题。首先是随着国家大法的修改，一些地方性法规就将废止，但回过头来，有时是城管执法所特别需要的。如行政许可法实施以后，从2005年7月1日起，北京对于黑三轮的治理规定就被废止，城管以前进行的罚款、没收的处罚现在就没有了依据。同时对于无照经营人员，以前根据北京市规定可以进行罚款、没收经营工具的处罚。在“立改废”后，根据国务院的无照经营处罚规定，只能进行罚款、警告。而这些人员的一句“没钱”，就会让执法者无所适从。

　　张直华介绍，目前城管部门还需要加强一定的执行力度。例如，城管部门对于城市违章建筑做出了处罚决定，但当事人拒不执行。由于职权限制，城管部门对此只能向法院申请执行，而这一般要90天的时间，再经过法院的执行过程又需要2至3个月，有时最长的一项处罚的完成要2至3年的时间，执行成本过高，而且往往为老百姓留下政府不作为、无能的印象。因此需要通过立法赋予城管一定的执行权。