首席评论：重新建构公平的医疗卫生政策

　　郭巍青

　　最近，国务院发展研究中心和世界卫生组织“中国医疗卫生体制改革”合作课题组正式公布了课题报告，报告的一个基本结论是，“改革开放以来，中国的医疗卫生体制发生了很大变化，在某些方面也取得了进展，但暴露的问题更为严重。从总体上讲，改革是不成功的。”各大纸媒和网站均抢第一时间以显著位置刊登这一消息，并以大篇幅配发各种相关言

论和报道。可见医疗卫生问题在公众议程中占据多么重要的位置。事实上，对一个重要领域在过去二十多年来的改革明确评价为“总体不成功”，这也许是第一次。

　　正式公布课题组的研究报告，使我们看到了一个积极的信号，即政府在建设和谐社会的主旨下，开始重视构建系统的社会政策。医疗卫生政策、教育政策、劳动政策、福利政策、住房政策等等，都属于社会政策的范畴。它们与经济政策有密切关联，但是也有独立的价值目标，有特殊的政策过程。其中，医疗卫生政策因为关系到人的生老病死，因而具有更多的特殊性。发达国家特别是欧洲国家，其政府的主要职能几乎都集中在社会政策的制定与执行方面。甚至可以说，现当代文明的重要标志之一，是旨在促进公平与可持续发展的一套完善的社会政策，以及与此相应的社会价值、个体尊严和生活方式。

　　中国的改革进程高度集中于经济领域，这本身没有错。但是，当中国的经济总量已经有十倍以上的增长，并已经引起了复杂的社会关系变动之后，仍然没有相应的社会政策，就是失误。根据课题组的研究报告，我们在医疗卫生领域中的改革，引发了两个方面的问题。一个是社会公平性下降，出现了严重的两极分化现象。另一个是医疗卫生投资不足，以及卫生投入的宏观效率下降。

　　有两个指标可以帮助我们更具体地理解问题的严重性。据世界卫生组织于2000年的调查，在191个国家和地区中，中国在卫生筹资与分配公平的评估排序中名列第188位，即倒数第四位。这显示中国的医疗卫生体系极不公平。这种不公平既表现在低收入阶层得不到起码的医疗保障，也表现在就医过程中个人的付费比例过大，也就是我们平常说的“看病难”和“看病贵”。另外一个指标是医疗机构的门诊量在下降。2003年全国医院和卫生院门诊总量比1993年减少了1.09亿人次。但同期城乡居民的两周患病率却从千分之140.1提高到千分之143.0。这意味着，得病的人多了，但是看病的人却少了。换言之，并不是人们更健康了所以不看病，而是更多的人有病不去看。

　　国务院发展研究中心的课题报告将此类问题集中地揭示出来，从基本的政策目标上进行批判性的反思，并提出一系列相应的改进对策。应当说，要从根本上解决医疗卫生领域中的种种弊端，还有很艰难的路要走。其中涉及到大量的分支领域，还需要有很多更为专业性的讨论和分析。但是从社会公平的角度来说，有三个方面值得加以强调和补充。

　　首先，政府要将联合国提出的“人人享有卫生保健”作为医疗卫生政策的基本目标。所有的政府管理、体制改革、资源配置以及技术应用，必须以此为评估标准。这意味着，要从社会最低层的角度切入，直截了当地保证医疗服务的公平性与可及性。这也意味着，“市场化”加“抓大放小”的策略组合是错误的。提供平等的基本医疗服务，是政府最重要的工作职责之一，不可以将它作为包袱甩给市场。

　　其次，要做相应的财政改革。为全民提供基本医疗服务，所需费用是多少？政府应该提出一个明确的匡算，然后应该有明确的时间表和路线图，在什么时候，以什么方式，提供完全而稳定的财政保障。

　　最后，在决策过程中扩大公众的参与。由于在医患关系中，患者天然是没有议价能力的，所以更应当在政策制定过程中适当倾斜于患者一方，保证他们对于政策的发言权。用联合国专家的话来说，“共同制定和执行有效的政策可节省数十亿人民币，而制定和执行错误的政策将会对下一代，对环境，对经济造成重大破坏。正确的做法是激励公民支持共同的目标并为之努力。”

　　（日京／编制）