新政策夯实转型之路：透过试点城市关注“两个机制”(上)

　　资源型城市经济转型是一个全球性的难题。我省作为资源大省，这个问题表现得尤为突出。目前，我省共有地市级资源型城市7个，占全省城市总数的54％。

　　身陷困境的资源型城市怎样实现“突围”？对此《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》明确提出，要“研究建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，促进资源型城市经济转型和可持续发展。”

　　日前，伊春、大庆、双鸭山被列为转型试点城市。省发改委综合处处长彭介林多年从事宏观经济管理工作，对这一问题颇有见地。记者对他进行了专访。

　　核心观点

　　资源型城市经济转型的根本途径是市场化；但在转型过程中，会出现大量市场失灵的领域，需要政府干预。其主要原因，一是解决计划经济时期积累的体制性结构性矛盾必须借助公共财政政策，二是在我国市场体制尚不完备的情况下，仍要发挥政府的宏观调控作用。这是资源型城市经济转型对“两个机制”（资源开发补偿机制和衰退产业援助机制）的现实需求。“两个机制”应在解决资源型城市生态环境治理、国有企业改革成本支付、社保体系建立、基础设施建设、发展接续产业等方面发挥重要作用。

　　提要1

　　在现有条件下，仅仅依靠资源型城市自身的力量和市场的手段，资源型城市难以实现转型；没有资源型城市的全面小康，我国很难实现全面小康社会目标。因此，要尽快“研究建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制”。

　　记者：国家实行“两个机制”的政策背景是什么？

　　彭介林：资源型城市的发展一般要经历开发建设———繁荣———衰退———转型振兴或消亡的过程。迄今为止，国内外既有许多资源型城市顺利实现经济转型的成功范例，也不乏矿竭城衰的典型。资源型城市经济转型是一项系统工程，要解决资源开发过程中所积累的一系列重大经济、社会和环境矛盾，既要充分发挥市场这只无形的手配置资源的基础作用，也离不开以政府为主导的政策体系的支撑。特别是长期实行计划经济体制下的资源型城市经济转型，这种特性尤为突出。对此，《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》明确提出，要“研究建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，促进资源型城市经济转型和可持续发展。”这是建国以来第一次在市场经济体制下确立资源型城市经济转型政策体系框架。

　　提要2

　　东北资源型城市的问题有着特定的时代背景和体制原因，是共和国实现工业化付出的“成本”，带有明显的“公共品”支出的特征。因此，解决这些问题的途径和办法，是充分发挥市场的基础作用，但在经济转型的初期，“公共财政”政策应发挥重要作用。

　　记者：东北地区资源型城市经济转型的主要难点有哪些？

　　彭介林：长期以来，在计划经济体制下，我国资源型城市的主要功能是向国家输出廉价的原材料和能源，为国家加快工业化进程提供积累，资源开发实行“有水快流”，产业发展是“一枝独秀”，开发原则是“先生产、后生活”，与国家和资源深加工地区长期处于利益分配不对称的困境，造成地方财力空虚、产业结构畸形、城市建设欠账较多、社会事业发展缓慢、生态环境恶化等一系列问题。这些问题包括：主导资源枯竭，经济发展滞缓；经济结构滞重，增长方式粗放；人力资源匮乏，教育基础薄弱；失业人群庞大，就业再就业艰难；财政入不敷出，资金外流严重；生态环境恶化，治理任务繁重等等。这些问题在我国资源型城市中带有普遍性，但在东北地区表现最为集中、最典型和最紧迫。

　　提要3

　　在资源型城市经济转型过程中，“两个机制”不能“包治百病”，有关资源的合理配置应充分发挥市场机制和市场主体作用，“两个机制”应在解决资源型城市生态环境治理、国企改革成本支付、社保体系建立、基础设施建设、发展接续产业等方面发挥重要作用。

　　记者：我们怎样理解“两个机制”的内涵？

　　彭介林：资源开发补偿机制应是一种政策生成、实施和监控体系，它是为了实现资源型城市可持续发展，在资源开采的不同阶段，引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源开发成本、生态环境保护与恢复的责任和为资源型城市公共事业作贡献的义务。资源开发补偿分两个层次：一是按照“谁受益、谁补偿”的原则，建立起符合价值规律的资源价格机制，从根本上解决生态环境保护与恢复、不可再生矿产资源勘探、可再生资源合理开发永续利用和经济转型积累问题；二是通过国家实施财政转移支付，解决计划经济时期该补偿而未补偿的历史欠账问题。

　　衰退产业援助机制同样也是一种政策生成、实施和监控体系。它是国家从区域经济协调发展的角度，通过财税扶持、资金和项目支持、减轻企业负担等方式，对伴随着资源的减少而走向衰退的产业进行直接援助，或通过政策引导和支持发展接续产业、建立健全社会保障体系进行间接援助。资源型城市产业衰退有两种情况：一是不可再生矿产资源由盛而衰，资源型城市经济发展失去产业支撑；二是可再生资源由于过度采伐，资源型城市陷入资源和经济双重危机。这两种产业衰退导致资源型城市经济社会发展日趋落后，需要国家通过公共财政给予援助。

　　从表面看，这样理解“两个机制”，过于依赖国家，有悖于社会主义市场经济原则；而实际上，这是对长期计划经济市场失灵的纠偏，是借助政府这只“有形的手”创造条件，把资源型城市拉到社会主义市场经济轨道上来。

　　提要4

　　资源开发的补偿，应该由资源型企业、资源受益者和地方政府共同承担。但是，资源型企业创造的利润和税收大都上缴国家，资源受益地区和企业是通过不等价的交换使用资源，都不可能再承担资源开发的补偿责任，形成历史欠账；资源型城市大都陷入经济危困，也无法实施有效的补偿，这种补偿很大程度上将由国家来完成。

　　记者：国家关于“两个机制”的具体方案尚未出台，您能否描绘一下“两个机制”的政策框架体系？

　　彭介林：资源开发补偿机制，其实质是资源型城市在资源开采过程中所付出的资源代价和环境代价以及基础设施历史欠账得到应有的补偿；以国家为实施主体，其主要政策框架似应包括建立健全涉及资源开发补偿的法律法规、建立资源开发历史补偿制度、建立国家资源开发补偿基金、建立地方资源开发补偿专项资金、制定土地资源补偿办法、实施生态环境治理工程补偿等等。

　　衰退产业援助机制，其实质是国家从区域经济协调发展的角度，对陷入困境、主导产业缺失的资源型城市在支付改革成本、建立社保体系、发展接续产业等方面给予直接援助；其主要政策框架应包括制订综合规划、建立国家级资源型城市衰退产业援助基金、建立地方级资源型城市衰退产业援助专项资金、生产力布局向资源型城市倾斜、辟建特别工业园区、扩大地方资源开发自主权、实行财税金融优惠政策、支持资源型城市国有企业改制重组、支持资源型城市建立健全社会保障体系等等。

　　记者：资源型城市经济转型要达到一个什么样的目标？

　　彭介林：根据科学发展观和构建和谐社会的要求，资源型城市经济转型的总体目标应该是：在体制转变的基础上，资源型城市原有的依赖本地资源发展起来的产业结构得到调整，人民生活水平得到提高，由资源开发造成的环境破坏得到改善，城市的整体竞争力得到加强，最终实现经济社会自然的协调可持续发展。其阶段性目标，是通过实施老工业基地振兴战略，到2020年，与全国同步进入全面小康社会。（黑龙江日报）

　　作者：王玮