自上世纪以来，我国加强了对建设项目的环境保护，为此，国务院和全国人大分别于1998年和2003年制定了《建设项目环境保护管理条例》(以下简称《条例》)和《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)。这两部法律、法规的制定、施行，对贯彻环境保护预防为主的方针、遏制建设项目环境违法行为，发挥着极其关键的作用。但我们也注意到，由于该法对建设项目环境影响评价文件的审批权和处罚权的规定过于原则，审批权限的方式、时限和划分依据等没有统一的标准，致使有些地方环境保护行政主管部门因管辖权的原因，不能及时
、有效地制止建设项目环境违法行为，使一些严重污染环境的建设项目”偷偷”建设，造成既成事实，这样的结果完全背离了立法的本意。
对于建设项目环境违法行为的行政处罚主体，《环评法》和《条例》规定，由有权审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门，责令停止建设(生产或使用)，可以处以罚款。仅从条文的字面理解，行政处罚的主体很明确，即有权审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门，但地方各级环境保护行政主管部门的审批权限(处罚权限)如何划分和合理分配，《环评法》和《条例》却没有做出明确、具体的界定。如《环评法》第二十三条第二款规定，”前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”根据此款规定，各地既可以投资规模作为划分审批权限的标准来制定地方性规章，也可以非规范性文件的形式以建设项目的产品性质为划分依据做出一般决定(有的地方甚至是由辖区市自行决定)，赋予各级环境保护行政主管部门的审批权、处罚权。这样容易削弱法律的权威，而且使行政处罚的主体长期处于不确定状态，使建设项目所在地环保部门对环境的监管权与上级环保部门对建设项目的审批权、处罚权人为地割裂开来，为建设项目的未批先建创造了条件，为地方保护主义者的不作为提供了一个合理的借口。
在有些地方，由于县、市级环境保护行政主管部门被赋予的审批权很小，造成审批权、处罚权与监管权的严重脱节，致使能够制止的违法建设不能及时被制止，本该依法处罚的，考虑到地方利益而不予追究。另一方面，一些地区，为了争取更多的外来资金，不合理利用法律赋予的立法权限，不惜以牺牲当地的环境为代价，随意下放建设项目的审批权，”多、快、好、省”地发展项目，导致上级环境保护行政主管部门不能对严重影响环境的建设项目进行有效预防和控制，使大量重污染建设项目从经济发达省份逐渐向欠发达地区转移。
因此，为了保证经济利益和环境利益长期、有序地协调发展，有必要对建设项目环境影响评价文件的审批权限做具体的规定，以便进一步明确建设项目环境违法行为的处罚主体。
