北京万元交通罚单案催生我国执法告知服务制度

　　虽然诉讼最终流产，但司机杜宝良却给中国交警上了效果明显的一课

　　★ 本刊记者/王刚 ☆ 文/郑楚

　　撤诉！正当很多人相信他状告北京市交管局已稳操胜券时，杜宝良做出了这个出人意料的选择。

　　“我确实违章了，但交管局也有不对的地方，现在他们纠正了，我觉得合情合理，我能接受，所以我撤诉了”。杜宝良说。在随后面对媒体的采访中，他选择了沉默。

　　杜宝良的律师闪烁其词地告诉记者，他的当事人曾称，交管部门答应会退还其被罚的钱。

　　万元罚单

　　杜宝良和妻子1994年来到北京，在复兴商业城的小区入口，他们有一块不足10平方米的卖菜摊位，每月可以维持1000元左右的收入。

　　今年5月23日，杜宝良收到一张10500元的罚单，这接近于他全年的收入——他被西城区交管部门认定，交通违法105次。

　　西城交通支队执法站民警将长达5页的交通违法行为记录交给了他——总共105起交通违法行为均被“电子眼”拍摄并记录在案。

　　2003年7月28日，杜宝良拿到驾驶执照，并买了一辆小客货。一年之后，在西城区真武庙路头条，司机杜宝良第一次违章逆行。再后来，不到一年的时间里，他所有105起交通违法行为都发生在这一地点。

　　在这个地方，杜宝良曾经不止一次看到过一个交通标志：小汽车下面划着一道横线。他当时的理解是，小车可以通过。

　　105次违章之后，终于有交警告诉他，那是禁止通行的标志。

　　缴纳了10500元的罚款，杜宝良重新取得了驾照，并和妻子再度选择了卖菜的生活。

　　这个四十岁的男人，性情温和、说话轻柔。6月13日，他接受了律师的意见，将西城区交管部门告上了法院。

　　在起诉书中，杜宝良和他的律师认为，被告实施行政处罚所依据的交通标志根本不是国家标准规定的禁令标志，属于无效标志。第二个依据是：交管部门在处罚过程中明显违反了法定程序。被告对其中81次处罚没有出具书面处罚决定、并且没有履行法定的“书面告知”义务。

　　他因此成了焦点人物，有人戏称他为“违章大王”。

　　不过，杜宝良似乎也得到了诸多支持。有一天，他在驾驶室里睡觉时，一个小区居民从窗缝里递进来一个信封。打开一看，里面装着10元、50元的票子，不少钱。杜宝良最终将钱退了回去。他对官司很有信心。

　　非现场执法风波

　　“杜宝良事件”发生不久，重庆籍司机田华，因在9个月的时间内非现场交通违法87次，被海淀交通支队中关村队处以1.82万元的违法罚款。在广东东莞，一辆车半年被电子眼拍摄交通违章18次，车主知道时罚款已达3600元；另一车主到年检时才被告知已被电子眼拍摄交通违章上百次，罚款累计2万元……

　　与杜宝良一样，这些违章者自始至终没有收到违章通知。来自当地交警的解释是：电子眼是由政府和民营企业共同投资和管理的，违章记录和通知都不由交警部门负责。

　　理论上，如果你是一位司机，必须隔三岔五地上网，或选择其他方法查询非现场处罚记录 这些方式包括：执法站大厅触摸屏、声讯电话和编写发送手机短信。如果被动地等待交管局通知，将很有可能遭遇杜宝良式的麻烦。

　　之后，有媒体就此做了调查，有多于三分之一的司机不知道北京市交管局是不会及时、主动通知违章司机的，只有等司机年检的时候才能收到通知。

　　一则鲜为人知的事实是，自2005年5月开始，北京市交管部门在全市范围内开展交通秩序整顿。对累计记有20起(含)以上未处理非现场违法记录的机动车进行专项追查。

　　自此，杜宝良、田华以及更多的“违章大王”被发现了，被处罚了。

　　“诉讼目的已经达到”

　　而在北京，6月底以来，交管部门连续召开新闻发布会，申明非现场执法“有效震慑了交通违法行为人”。

　　7月1日，北京市交管部门在《行政答辩状》申明，存在争议的禁行标志，比现有的国家标准更人性化，更容易识别。他们还表示，未能出具处罚通知书是由于网络系统临时出现故障。

　　7月13日下午，律师专程来到了杜宝良的卖菜摊，只留下一句话，开庭之前，需要耐心。不料，第二日，事态竟峰回路转。

　　北京市交管局局长李建华在该局“严格执法、规范执法”动员大会上宣布，交管局将出台八项措施来规范执法行为。其中的第一项即规定，对交通管理中的非现场执法行为，除现有的告知方式外，将增加邮寄书面告知书和街头信息亭查询服务。

　　尽管新《交法》似乎没有规定交管部门实施非现场执法时有主动告知的义务，但在此前后，各地交警部门陆续有所松动。

　　6月21日，江苏省公安厅宣布，自8月1日起，将实行执法告知服务制度。同一车辆在同一地点的同一种交通安全违法行为，被“电子警察”曝光达3次，交警未告知的，其后相同交通违法行为不予处罚。

　　7月14日，在中央政法委召开的“规范执法行为，促进执法公正”专项整改工作座谈会上，据《华夏时报》报道，中央领导在北京、江苏两地政法委汇报过程中几次插话，对杜宝良遭到巨额罚款，表示了同情；对北京有关部门的某些做法，提出了明确批评。

　　是日，杜宝良的代理律师王英在接受本刊记者采访时称，“我们的诉讼目的已经达到。”★

　　十字路口的交警们

　　不审势则宽严皆误。罚单究竟是不是最有效的解决之道？

　　★ 本刊记者/王刚

　　严飞，北京市前门交警分队队长，30岁。从1994年刚参加工作那一天算起，11年来间，他始终站在崇文门平交五叉路口。

　　严飞第一次站在那个路口的时候，北京的机动车还不足百万，当时的情形是交警往十字路口中间一站，麻烦就能基本解决。

　　此间，北京刚刚经历了一段道路大发展时期，之前的10年，道路基础建设突飞猛进，路越修越宽，环路建设越来越快，而麻烦也来了。

　　1995年，严飞上路执勤的第二年，经历了北京历史上一次罕见的大堵车。自行车与机动车互不相让，宽阔的马路几近瘫痪。当时交通的主要麻烦与现在不同，主要还是十字路口自行车和机动车之间的矛盾。

　　那只是未来北京交通状况恶化的一个开始。

　　6000警力如何面对373万司机？

　　“你们中国人怎么这么不遵守交通规则？”1987年，一位英国BBC的记者在北京问当时的北京市交管局副局长段里仁。段当时的回答是，倒退50年，英国人的交通意识比中国人差得多。

　　从历史来看，北京似乎的确在经历一个绕不开的阶段。有数据表明，上世纪30年代德国柏林路面上的汽车交通量，大致和90年代中期北京的情形相仿。上世纪五、六十年代，因小汽车迅猛增长而面临交通堵塞时，国外普遍采用多修路的办法，但路常常越修越堵，后来逐渐意识到，交通拥堵需要全方位考量，必须加强城市规划、交通管理和人文环境的建设才能解决。上世纪70年代，作为中国第一个城市交通考察团中的一员，段里仁去了英国，当时英国正致力于研究如何合理、充分、科学地运用道路。

　　20年后，北京在大修道路的10年后，面临了同样的问题。经过20多年的发展，北京的道路建设已经居于世界前列。截至目前，北京郊区公路超过14600公里，城市道路达到了4100余公里。但与此同时，交通矛盾仍然没有得到缓解。

　　而到今年，北京市机动车已近250万辆，驾驶员373万人。而全市交警只有6000人，有限的警力已显捉襟见肘。

　　电子警察的命运

　　1995年，北京市交管部门提出了“向科技要警力”的口号。

　　在严飞执勤的那个十字路口，他首次接触到道路“渠化”概念 即通过交通工程，把现有路口分为若干分支，增加设施，使交叉路口的通行能力得到大幅度的提高。

　　1996年，在北京西四路口，从国外引进的电子警察首度公开亮相。面对多年来习惯了现场执法的交警们，电子警察的出现引起了不小的恐慌，试用一段时间后，他们最初的感觉是：使用不便，不利于推广。

　　1997年2月，北京机动车的数量达到了百万。这个里程碑式的数字背后，是每年机动车10%～15%的增长速度，严飞执勤的那个路口，也开始变得麻烦不断。

　　放眼国内，深圳率先大规模推广了电子警察执法后，交通管理水平一度领先。 2000年，北京开始真正迈向“科技强警”。当年即有200套监测器投入使用，可以检测闯红灯、超速等7种交通违法行为。

　　之后，电子警察这种非现场执法手段逐渐大行其道。截至2005年5月，北京市“上岗执法”的电子眼已达1482个，这个数字还在以每年上百个的速度递增，覆盖着全市的主要道路和路口。

　　根据北京市交管局公布的数字，今年上半年，交管部门利用非现场手段处理违章已有137万起，占到了处罚机动车违法行为总量的47.7%——几乎每两件交通违章处罚，就有一件是“电子警察”发现的。

　　在技术水平上，北京也已具备了世界先进水平，有些方面甚至领先，比如电子警察的数量和效果是世界领先的。以一个路口为例，在应用了电子警察执法之后，24小时内，交通违章由先前的30%～40%减少到如今的1%。

　　电警与真警

　　但是，人们越来越多的面临着电子警察时，真警察却遭遇了新的麻烦和尴尬。

　　2004年12月，北京司机郭永玉因不服罚款200元、扣3分的处罚而将交警告上法院。该案成为北京首例因不服电子眼拍摄处罚而起诉至法院的案例。

　　2005年3月16日，因在非机动车道临时停车被电子眼拍下并被罚款的北京车主宋先生，以那路段并没有禁止停车标志为由将交通队告上法庭。

　　两起案件均为原告败诉，但清华大学交通研究所主任史其信认为，这些诉讼反映出交通管理者正面临管理水平的考验。

　　在杜宝良案中，因为交管部门一个不规范的交通标识，致使司机作出错误的判断。最终一错再错，这种由于交通标识设置不合理、不明确、不稳定造成的交通违章，正是交通管理水平的问题。

　　在北京，常见的易堵塞的路口往往都存在着不同程度的标识问题。某些交管部门对交通标识的设置并不是经过科学的论证，慎重的考虑，而是随意性很大，及至发现问题再随时变更，从而造成了管理上的混乱。

　　一些外地司机常常是一进北京就“晕”，即使是本地的司机也免不了一上路就有“找不着北”的感觉。很多时候，有些违章和管理者的管理水平有很大关系。

　　在设备等硬件逐渐现代化的形势下，交通管理和执法的软件 从规划、管理到执法理念如何相应地也实现现代化？这是北京交警面临的新问题，但仅靠投入巨额的经费是买不到答案的。

　　罚单与礼物

　　一个被交通管理者和被管理者都广泛引用的一则实例是，2004年，74%的司机曾有过交通违规行为，并为此付出人均247元的罚款……

　　管理者认为，这是全民交通水平普遍低下的佐证；后者则议论说，这是执法理念偏差所致。

　　公安大学交通系教授丁立民说，虽然新的交通法有不能下达定额指标的规定，但由于交管部门缺乏完善的业绩考核办法，违章罚款的金额在一定程度上仍是交通部门业绩考核的主要手段。现如今，大多数交管单位虽不下发罚款指标，但却有末位淘汰制，衡量业绩的主要标准依然是罚款的多少。

　　然而，单纯的严格执法和罚款，并不是解决交通矛盾的根本。政治学上的“善治”概念被提了出来。

　　从2000年畅通工程开始实施起，严飞就已经逐渐改站岗为巡逻了。随着自行车和机动车数量的此消彼涨，他的职能逐渐从之前的治乱改为疏堵，现场执法逐渐减少。之前，自行车违章，交警现场执法。如今，机动车拦住一辆，整条路说不定就会堵塞。

　　交警职能的转换同样也有新的问题，比如在电子警察的眼皮底下，发现违章，是抓还是不抓，抓了交通堵塞，不抓又是执法不作为，交警两头不得理。

　　不审势则宽严皆误，北京交警正面临着这样的抉择。交警与司机如何相处？有时这种抉择的确很难作出。

　　段里仁至今仍清晰地记得一幕：70年代他在德国考察时，正值圣诞节，有警察在交叉路口执勤，每当有司机通过时，都会刻意停下赠与这个执法者一份礼物。

　　而这一幕在中国出现，恐怕还将经历一个漫长的过程。★

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