工会资产，进入监管新阶段

　　成立中华全国总工会工会资产监督管理委员会，明确建立工会资产的出资人制度、形成独立的全国工会资产监督管理机构体系的目标，这一切都意味着——

　　近一个星期以来，最吸引全国广大工会干部关注目光的，莫过于8月1日成立的中华全国总工会工会资产监督管理委员会了。

　　作为经全总书记处授权、代表全总监督管理全国工会职工劳动福利事业资产的专门机构，中华全国总工会工会资产监督管理委员会的成立，标志着工会资产监督管理体制改革迈出了具有实质性意义的一步，工会资产管理从此迈入监管新阶段。

　　诚如全总副主席、书记处第一书记张俊九在成立大会上所强调的，改革工会资产监督管理体制的目标是建立工会资产的出资人制度，由全总工会资产监督管理委员会代表全总统一履行工会资产出资人职能，在坚持工会“统一所有、分级管理”的前提下，自上而下地建立独立的全国工会资产监督管理机构体系。

　　而伴随中华全国总工会工会资产监督管理委员会同时浮出水面的，则是全国工会资产的现状及其面临的种种机遇和挑战。

　　目前工会资产总额不小，但在保值增值方面却面临艰巨挑战

　　说起工会资产，最常规的表述往往为“工会资产是工会组织的宝贵财富，是工会联系职工、服务职工必不可少的物质基础”。

　　统计显示，新中国成立以来，在党和政府的高度重视和大力支持下，经过各级工会的艰苦创业，工会资产已经形成了相当大的规模。截至2003年底，全国基层以上工会资产已达525.6亿元。

　　而据全总有关人士表示，如果更详细地估算工会资产的土地增值部分，工会资产总额还应不止这一数字。因为工会资产大部分分布在工人文化宫、俱乐部、体育场馆、疗休养院（所）、海员俱乐部、职工学校、工人报刊、宾馆饭店等职工劳动福利事业之中，而这些职工劳动福利事业往往地处城市的黄金地段，近年来土地增值颇为可观。

　　需要指出的是，尽管目前工会资产总额不小，但在保值增值方面却面临艰巨挑战：工会经费收缴阻力大、工会资产流失严重，已经威胁到工会赖以生存的物质基础。

　　在全国人大常委会去年开展的工会法执法检查调研中，不少地方工会都反映，由政府及其部门随意侵占、挪用、调拨或拒不返还行为而引起的工会资产流失，在工会全部流失的资产中占相当大的比例，其中，又以工人文化宫、俱乐部和工人疗休养院等不动产流失最为严重。甘肃省总调查发现，个别市县的工人文化宫、俱乐部被有关部门无偿占用、调拨，或者在未获得合理补偿的情况下被拆除开发；大多数破产企业的工会资产被视为企业资产处置，未按规定移交上级工会；个别基层法院在处理企业债务纠纷中置法律规定于不顾，用工会的财产清偿企业债务等。

　　沈阳市总工会曾对该市16家改制企业工会组织建设及维权工作状况进行了调查，发现工会财产和经费被挤占和挪用的现象屡见不鲜，要么是在企业重组兼并过程中，将工会的固定资产随同企业其他资产一并被清算处理，或者在创建其他企事业中被非法侵占，要么是部分改制企业寻求各种理由拒不向上级工会交纳经费，有的则将提留出来的工会经费拒不拨付到工会账户上，而是长期挤占和挪用等。

　　其实，拖欠、克扣或者拒缴工会经费的现象不只是出现在改制企业。据统计，2002年全国工会经费平均收缴率只有41.9％。在广东，全省21个地级市工会经费收缴率平均只有23％，以深圳市为例，目前90％的工会经费来自仅占企业总量10％的国有企业，随着国有企业的改制，工会经费收缴问题越来越突出。甘肃省70％以上的县(市区)机关、事业单位工会经费或者未列入财政预算，或者列而不支，造成2003年全省工会经费收缴率不足30％。

　　显然，工会资产监督管理面临的形势并不容人乐观。

　　长期以来对于工会资产的属性认识模糊乃至存在误解，导致工会资产管理体制改革滞后

　　加快管理体制改革步伐，强化对工会资产监督管理的呼声由来已久。但是，要真正建立起符合社会主义市场经济原理的经营管理体制，首先必须明确工会资产的概念和性质。

　　其实，工会资产概念在法律意义上的界定是一个政策性很强的问题。目前工会界普遍公认的观点认为，应从工会资产的来源和特点来界定工会资产的概念。即工会资产是受国家法律保护的，通过多种渠道形成的，由工会享有所有权（拥有占有、使用、收益和处分权）的动产与不动产，是工会开展活动的物质基础，也是工会成为社团法人的重要条件。

　　从这一概念出发，工会资产首先具有是由多种渠道形成的特点。根据《工会法》第四十二条，“工会经费的来源：(一)工会会员缴纳的会费；(二)建立工会组织的企业、事业单位、机关按每月全部职工工资总额的百分之二向工会拨缴的经费；(三)工会所属的企业、事业单位上缴的收入；(四)人民政府的补助；(五)其他收入。”

　　其次，工会资产既有动产也有不动产。工会完全有权使用自己的经费购置不动产，为开展工会活动提供场所和条件；同时有权处置自己的资金。

　　还有，工会资产是社团法人资产。也就是说，工会资产具有自己本身的属性，既非国有资产，也非集体所有的资产，更不是个人所有的资产，而是工会社团所有的资产，是工会作为社团法人的必备条件。根据《民法通则》，任何社团法人必须拥有“必要的财产或者经费”，以便社团“独立承担民事责任”。

　　因此，工会资产作为工会开展活动的物质基础，依法受到法律的保护。《工会法》第四十六条、第四十七条分别明确规定：“工会的财产、经费和国家拨给工会使用的不动产，任何组织和个人不得侵占、挪用和任意调拨。”“工会所属的为职工服务的企业、事业单位，其隶属关系不得随意改变。”

　　但事实上，长期以来社会各界对于工会资产的属性认识非常模糊，甚至在工会内部，也存在诸如将工会资产认定为“国有资产”的误解，导致工会资产管理体制改革滞后。如工会的社会职能与工会资产出资人的职能没有分开；工会资产的监管职能分散在全总各个部门，多头管理；全总和地方工会资产管理体制不对应；没有形成有效的工会资产监督机制和严格的绩效考核制度。上述这些问题的存在，又导致工会资产监管缺乏明确的责任主体，“谁都管，又谁都不管”，管资产与管人、管事相脱节，工会资产保值增值的责任难以真正落实，从而制约了工会资产的合理流动和资源优化配置，造成一些地方工会资产闲置甚至流失。

　　基于目前全国工会资产管理的现状，要从根本上解决出资人缺位和多头管理问题任重道远

　　中华全国总工会工会资产监督管理委员会目前各项工作尚处在起步阶段，但其目标十分明确，即建立工会资产的出资人制度，推进会资分开、会企分开和会事分开，按照权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则，对全国职工劳动福利事业资产和全总本级企事业单位实行统一归口管理和统一监管，也就是从根本上解决出资人缺位和多头管理问题。

　　应该说，基于目前全国工会资产管理的现状，要实现这一目标任重道远。且不说能否在不长的一段时间里形成全会上下相互对应，统一高效的工会资产监管体系和有效机制，仅做好工会资产的基础管理工作就是一项浩大的工程，无论是清查核资、产权界定、资产评估、产权登记、纠纷调处，还是工会资产的统计和分析评价等工作，无一不需耗费大量的人力、精力。至于推进职工劳动福利事业的改革与发展，落实工会资产的保值增值责任，则更是任务艰巨。

　　就以职工劳动福利事业（在1999年全总十三届二次执委会上，将工会兴办的各类企事业统一改称为职工劳动福利事业）来说，近些年来尽管在事业单位数、营业收入总额、资产总额、利润总额和从业人员等方面都有较大幅度增长，且初步形成了具有工会特色的产业体系框架，在为职工办实事好事、扩大工会影响力和增强工会经济实力等方面发挥了积极作用，但整体而言改革力度不大，经营管理上尚存在不少软肋。

　　比如，资产的所有权、经营权不明确，上级工会往往把一些资本性投资误作为消耗性补助补贴给了企事业，习惯于用行政手段管理企事业，不讲收益分配与收缴；资产保值增值，管理和经营责任人不明确，责任大小和负债形式也不明确；管理体制不顺，管理机构不健全，人力不足，职责不清，管人、管财、管事相脱节等等，其结果是责任心不强、短期行为、工会资产流失、企事业效益不佳……

　　据全总去年关于职工劳动福利事业的调研显示，目前全国职工劳动福利事业存在产权结构单一问题，绝大部分为工会独资，难以形成相互制约的法人治理结构；经营机制不活，大部分企事业的劳动用工制度、人事制度和分配制度没有进行根本性改革，缺乏有效的激励约束机制。对286个企事业单位的调查发现，工会独资的223个，占78％；负责人由上级委派的占76％，实行资产经营目标责任制的占49％，实行总经理负责制的占44％，建立法人治理结构的仅占6％。

　　可见，要使职工劳动福利事业发展走出一条可持续发展之路，既需要进一步明确定位，把握好发展方向，实施战略性调整，促进产业结构优化和资源合理配置；又要坚持以建立出资人制度为重点，理顺管理体制，特别是要建立、完善经营管理调节机制和工会资产营运的监督机制，形成产权清晰、会企分开、责权明确、管理科学、体现特色的职工劳福事业管理体系，同时也急需建设一支能够驾驭市场的高素质的经营管理者队伍，切实增强职工劳动福利事业的活力和竞争力。而要做到上述这些，都不是能够一蹴而就的。

　　但正如全总副主席、中华全国总工会工会资产监督管理委员会主任苏立清说的：“全总书记处把监管全国工会职工劳动福利事业资产这一光荣而艰巨的重任交给了我们，这是对我们的信任”，既然工会资产管理体制改革的方向目标已定，我们同样有理由对明天充满信心！

　　政策链接

　　企业、事业单位无正当理由拖延或者拒不拨缴工会经费，基层工会或者上级工会可以向当地人民法院申请支付；拒不执行支付令的，工会可以依法申请人民法院强制执行。

　　工会的财产、经费和国家拨给工会使用的不动产，任何组织和个人不得侵占、挪用和任意调拨。

　　工会所属的为职工服务的企业、事业单位，其隶属关系不得随意改变。

　　———摘自《工会法》第四十三条、第四十六条和第四十七条

　　因城乡建设确需拆除公共文化体育设施或者改变其功能、用途的，有关地方人民政府在作出决定前，应当组织专家论证，并征得上一级人民政府文化行政主管部门、体育行政主管部门同意，涉及大型公共文化体育设施的，上一级人民政府在批准前，应当举行听证会，听取公众意见。报上一级人民政府批准。

　　经批准拆除公共文化体育设施或者改变其功能、用途的，应当依照国家有关法律、行政法规的规定择地重建。重新建设的公共文化体育设施，应当符合规划要求，一般不得小于原有规模。迁建工作应当坚持先建设后拆除或者建设拆除同时进行的原则。迁建所需费用由造成迁建的单位承担。

　　侵占公共文化体育设施建设预留地或者改变其用途的，由土地行政主管部门、城乡规划行政主管部门依据各自职责责令限期改正；逾期不改正的，由作出决定的机关依法申请人民法院强制执行。

　　———摘自2003年8月1日施行的《公共文化体育设施条例》第二十七条和第二十九条

　　要严格按照《工会法》的规定，做好工会经费收缴以及工会财产、资产的处置工作，防止改制过程中工会经费以及财产、资产流失。属于企业工会的资金、办公设施、物资和活动场所、工会兴办的经济实体以及所属的财产，任何组织和个人不得侵占、挪用和随意调拨。企业重组、合并、分立的，要做好工会资产移交工作；企业终止的，其工会依法所得的全部资产上交上一级工会处理。

　　———摘自2004年4月8日出台的《中华全国总工会关于进一步加强国有企业改制过程中工会工作的意见》（晓芒）

　　案例链接

　　尽管我国有关法律明文规定，“工会的财产、经费和国家拨给工会使用的不动产，任何组织和个人不得侵占、挪用和任意调拨”，但工会经费和财产受侵占现象依然时有发生，并由此造成了工会资产的流失，影响工会事业的发展和工会履行各项职能。

　　目前侵占工会经费和财产的行为，主要有以下几种形式：一是一些企业将工会举办的企业、事业当做企业的财产，非法使用和处分工会的企业、事业单位的人员和财产，任意调拨、挪用工会的这部分财产，甚至擅自改变工会企业、事业单位的产权关系；二是一些地方法院在审理经济纠纷案件中，将工会财产当做企业资产和财产进行冻结和查封、扣押；三是一些部门和单位将工会举办的一些为职工服务的企业、事业单位占为己有，随意改变这些企业、事业单位的隶属关系。案例一：

　　江西省宜春市工人文化宫是宜春市惟一一所工人群众活动娱乐场所和文化中心，也是该市惟一一所公益性自收自支的事业单位。

　　2001年9月4日，宜春市工人文化宫接到宜春城区整容改造指挥部的限期改造拆迁通知书，称文化宫外围二层楼建筑为“临时建设或压占道路红线，影响城市规划和市容市貌”，限在2001年9月15日以前自行拆除。而据了解，这些建筑当年都办理过合法手续，房产证、土地使用证和工会资产登记证“三证齐全”。

　　宜春市有关方面曾口头允诺在规定期限内拆除将予以补偿，但当工人文化宫按政府指令将2876平方米（126间店面、300平方米办公室和30间职工个人集资建房）拆除后，“补偿”却成了空头支票。尽管当地工会组织曾向有关方面多次提出，政府部门要依法行政，依照《工会法》和国务院新颁发的拆迁条例对所造成的损失给予合理补偿；对文化宫主体建筑的拆除，应按有关规定对新址作出相应安排即重建或资金落实后，方能进行拆除。然而，很长一段时间宜春市有关部门都没有对工会要求补偿的请求做实质性答复和补偿。

　　案例二：

　　2004年10月14日，乌鲁木齐市三建筑工程公司工会的财会人员，收到了一张中国建设银行乌市某支行的特殊转账借方凭证，该凭证上显示付款金额为23300元。转账原因：据乌鲁木齐市某法院2004乌执字第96号，扣划工会经费的依据是乌鲁木齐某法院的民事裁定书。原来是因为公司的债务，法院裁定由公司工会“履行判决书中所确定的给付义务。”

　　在此前后，乌鲁木齐市无线电厂工会、橡胶厂工会、新疆昊天运输集团有限公司工会，都因为所在企业欠别人债务，法院判决执行时，竟然将厂工会的银行存款划走。在市总工会与相关法院及银行的协调下，这4起错误扣划工会经费的违法行为最终均得到纠正。

　　案例三：

　　河北省魏县工商局自从1999年起就拒绝向工会拨缴工会经费，魏县总工会在多次催缴无果的情况下，不得已于2002年10月18日向县法院申请支付令，追讨被拖欠的工会经费。支付令生效后在强制执行阶段，魏县工商局提出异议，他们认为工商局是国家行政执法机关，法院无权向其发出支付令。遗憾的是魏县人民法院于2003年6月26日撤消了已经生效的支付令。

　　魏县总工会没有退缩，而是积极地向上级工会组织请求帮助，上级工会组织通过合法的途径与省、市、县有关部门广泛联系，反映问题，进行沟通，在做了大量工作的基础上，就依法解决问题有关方面达成了共识。魏县总工会抓住有利时机，于2004年5月21日向法院直接提起了诉讼，继续追讨工商局拖欠的工会经费。最终魏县人民法院受理此案，并判决魏县工商局向县总工会支付欠缴的工会经费68506元，并缴纳滞纳金77498元。（晓芒）