青岛创新施政模式

　　本刊记者贺海峰 吴明华

　　2005年7月10日，青岛电视台“市民会客厅”里，山东省委副书记兼青岛市委书记杜世成、青岛市长夏耕，就 如何发挥青岛龙头带动作用、缩小南北城市差距等群众普遍关注的热点难点问题，与300多名市民代表进行了坦诚的对话、 交流和沟通。

　　据了解，青岛市借助电视对话，来推进地方的民主政治进程，在全国尚属首例。而这仅仅是“我为青岛发展献计策” 市民月活动的众多形式之一。

　　翻检青岛官方提供的材料，我们发现，以“民”字为关键词的施政理念与具体举措比比皆是———“问政于民”、“ 听政于民”、“议政于民”……。一直甘做“品牌经济”幕后推手的青岛政府，近来突然一改惯常之低调，频频与市民、商界 、媒体、学界联动，以各种可能的形式，不断推进施政创新。

　　那么，青岛为什么要推行施政创新？它“新”在哪里？有哪些值得吸纳和借鉴的地方？又有哪些需要继续完善之处？

　　“市民月活动”：决策机制

　　的根本转向

　　《决策》记者在青岛听到这样一段佳话：在2003年第一届“我为青岛发展献计策”市民月活动中，青岛市自由撰 稿人于清教抱着试试看的心理，在网上发出了一条《“民心工程”：让市民代表参与验收如何？》的建议。建议中，于清教尖 锐地指出：

　　“民心工程”验收环节中的许多方面不能令人满意。有的建设单位和施工单位只做表面文章，隐蔽工程则大肆“糊弄 ”，这样的工程单凭几个主管部门的签字验收往往存在“腐败嫌疑”，也经常致使“民心工程”变成“民愤工程”。既然是“ 民心工程”，笔者强烈建议选择部分市民代表参加验收和监督。

　　令于清教大为惊讶的是，10多天之后，青岛市建委就以8项制度给以“回复”：听证制度、公示制度、问询制度、 巡视制度、跟踪制度、参验制度、交接制度、通报制度。其后不久，他又接连被市建委邀请参与海滨步行道、东西快速路两项 “民心工程”的检查验收。

　　“没想到市民一条小小的建议，对政府的影响居然如此之大！”于清教感慨万千。此后，他又多次向一些政府部门提 出意见，每次得到的回复都非常及时，而且能够看到具体的行动。他说：“现在，政府有关部门对百姓意见更重视了，反应更 灵敏了。市民月活动改变了我，因为在市民月活动中受到鼓励，这两年我对城市的责任感更强了。”

　　肇始于2003年7月的“我为青岛发展献计策”市民月活动，如今已是声名在外。其宗旨“问情于民、问意于民、 问计于民、问策于民”，被视为青岛政府决策机制发生根本转向的重要标志。

　　青岛市政府调查研究室副主任于宏伟告诉《决策》记者，这项活动是在市委书记杜世成的动议下开展起来的。中共十 六大之后，新一轮政府创新运动在全国范围内兴起。杜世成也在反复思考：推进民主政治建设进程，青岛能不能率先启动、破 题？最终，他选择以“改革和完善党委、政府决策机制”为突破口，载体就是“我为青岛发展献计策”市民月活动。

　　“我准备听一些刺耳的意见。群众有几句牢骚话不算什么，有些发泄出来更有利于理顺情绪。”杜世成如是说。20 03年，青岛一次较大规模的调查表明，市民对政府工作表示满意和基本满意的比例占42.9%，一般占31.1%，不太 满意和很不满意的占16.4%，平均满意度为52分。

　　市民月活动期间，青岛市民通过青岛新闻网、青岛政务网、金宏网及政府公开电话、市长公开信箱或直接来信的方式 ，围绕“繁荣青岛、平安青岛、文明青岛”建设发展积极建言献策。各级党政领导通过举办市民议事厅、电视对话、网上对话 、专题座谈等形式，与市民就一些社会普遍关注的话题进行“零距离”沟通。此外，还广泛开展“访贫问苦送温暖、访贤问能 促发展、基层谈心保稳定”的“三访谈”活动。

　　通过如此之多的渠道与市民沟通，意味着官员随时可能“遭遇”市民的质询。市长夏耕在与市民网谈时，一位网名为 “我和市长有个约会”的市民就问：“城市应急预案对于咱们青岛来说，是一个必须面对的问题。请问夏市长，作为城市的管 理者，你和同事们是否已经有所行动了？”

　　四方区区委副书记陈立新在接受媒体采访时感言：没有市民月活动时，政府只能通过专题调研和人大、政协会议等办 法了解民情民意。尽管如此，“点”仍然不如市民月活动多，“面”仍然不如市民月活动宽，离老百姓仍然不是那么近。20 03年市民月活动启动以后，四方区多次召开区领导与群众面对面的恳谈会、“三访谈”，直接地面对老百姓的情绪、老百姓 的苦衷，这对我震撼挺大，我感到压力很大。

　　青岛市民的大量意见建议不同程度地改变了青岛。上至北部大开发、建设“帆船之都”等事关青岛大发展的建议，下 至平改坡、一户一表改造等与居民生活息息相关的问题，都在接下来的政府决策中得到切实有效的回应。《决策》记者从青岛 市民活动月组委会办公室获悉，2004年，青岛市民共提出各种意见建议11297条，市一级领导阅看了近千份市民建议 ，作出办理批示的达200余条，有7件被列入了2005年市政府为民要办的12件实事中。

　　“政务考核官”：引入

　　社会评估力量

　　2005年元旦前后，整个青岛都沉浸在欢乐祥和的节日氛围中。然而，一些政府部门的空气却似乎略显凝重，个别 部门领导甚至正为自己能否“安稳过年”提心吊胆。

　　原来，一桩关乎他们仕途命运的改革，即将在青岛80多个市直单位和12个市区机关上演。这就是1月6日推出的 “政务考核官”制度。

　　与以往单纯的政府内部考核不同，“政务考核官”制度最明显的变化是吸纳了部分人大代表和政协委员。他们作为民 意代表，不仅被遴选参加青岛目标政绩考核工作培训班，而且通过了全市目标绩效考核上岗资格考试，成为该市首批拿到上岗 证的政务考核官之一。“下考上”、“外考内”和“民考官”不同程度地替代了过去的“上考下”、“内考外”和“官考官” ，正是一些政绩不佳的政府官员心中没底的原因之一。

　　其实，按照制度设计者的设想，这项制度最具威慑力的地方，应该是将这些部门的业绩评定和主要干部的升迁使用挂 钩。根据青岛市有关规定，对考核不合格或末三位部门的主要领导实行诫勉，连续两年考核不合格或末三位的，给予待岗或降 职处分。

　　正因为这一规定触动了一些部门的利益，“政务考核官”制度最终引起较大程度的反弹。据知情人士透露，这些部门 对这项制度的设计颇有微词，认为其考核的结果不够科学，个别部门甚至已经悄然退出了考核。

　　青岛市委党校赵立波教授对此并不感到奇怪。作为青岛市委党校《政府施政模式创新研究》课题组主要成员之一，他 告诉《决策》记者，青岛的目标管理绩效考核制度，其实是嫁接现代企业管理中的先进管理理念和方法。这种理念和方法本身 并非十全十美，更何况政府、企业在价值取向和管理模式上差异很大，政府部门之间的个体差异也很大。当前，青岛“政务考 核官”制度迫切需要解决的问题仍然是：有没有一个科学的考核标准？有没有行之有效的考核技术把他们鉴别出来？有没有配 套的机制使之落到实处？

　　青岛市委督察室副主任展旭杰在接受《决策》记者采访时，则把原因归咎为中国缺乏专事地方政府考核的民间机构和 人员。在他看来，让人大代表、政协委员参加政府绩效考评虽较之以前更为科学，但依然带有浓重的官方主导色彩。相比之下 ，引入专事地方政府考核的民间机构更具独立性，评估结果可能更容易让各方接受。

　　据《决策》记者了解，中国第一家由民间发起的地方政府绩效评估机构设在兰州大学，成立时间为2004年12月 18日。中心成立后虽然做了首次“民评官”的大胆尝试，但政府有关部门对其评估结果同样持保留态度。不过，创始人包国 宪认为，地方政府绩效评估多元化，是一个值得期待的方向。

　　看来，青岛“政务考核官”制度仍是一次实验之举。诚如赵立波教授所言：政府施政创新，应当是一种积极的、累进 的创新，指望它一蹴而就几乎是不可能的。

　　民本施政与政府转型

　　杜世成曾将青岛的施政创新归纳为12个字：“问政于民、听政于民、议政于民”。所谓“问政于民”，一是每年7 月举行的“我为青岛发展献计策”市民月活动，二是通过效能投诉电话等形式，构建起体察民情、了解民意的长效机制，三是 建立市民建议办理反馈机制，要求做到“每条建议意见都有答复”。所谓“听政于民”，一是公共事项决策听证机制，二是全 面推行政务公开和服务承诺，三是建立基层民主听证制度。所谓“议政于民”，即是建立重大决策专家咨询与市民参与讨论制 度、群众对党政机关作风进行监督评议制度。

　　这些，其实都是对青岛传统施政模式的创新与完善。

　　青岛市委党校《政府施政模式创新研究》课题组曾撰文直陈青岛传统施政模式的四点不足：其一，政府各部门在改革 创新的动力上差别较大。其二，政府职能错位、越位、缺位现象在管理和服务中不时有所体现。其三，上下协调性差、执行力 弱、部门利益至上等传统体制弊端还在政府实践中不同程度地存在。其四，现代信息技术手段应用的范围相当有限，对政府具 有革命作用的电子政务刚刚展开。

　　2001年以来，青岛一直致力于“五项工程”改革和“学习型、竞争型、服务型、创新型”四型机关建设，要旨也 在于促进政府职能的转变和行政效率的提升。而借助民意的推手，来倒逼政府自身的改革，同样不失为一大有效策略。

　　“这些施政新模式表明，公民与政府及公共管理者之间双向协调、沟通机制在青岛已经生成。”赵立波教授认为，青 岛的行政管理体制开始由过去单纯的对上负责，逐渐过渡为对社会负责、对群众负责。

　　“民心的向背是青岛核心竞争力的所在。”在接受人民网记者采访时，杜世成曾这样说。看来，青岛政府的施政创新 ，从某种意义上讲，已经超越了单纯的政府改革层面，成为引领青岛发展的一项具有决定意义的战略工程。