危机管理，政府学会走“钢丝”

　　本刊记者 王运宝

　　“天不怕、地不怕，就怕半夜来电话。”国家安监总局局长李毅中在接受央视采访时说出的这句话，相信代表了大多 数政府官员的心声。正在进入“矛盾凸显期”的中国，各类突发性公共事件的发生概率日渐增大，而处理这些突发事件时，是 手足无措还是镇定自若，正在考验着政府的公共决策能力和管理水平。

　　以非典为转折点，中国政府在构建危机管理能力方面走了什么样的道路？创建出了什么样的成功模式？还需要在哪些 方面加以突破？7月22-23日，国务院召开的全国应急管理工作会议，无疑具有某种标志意义。会议透露出的信息表明， 提高国家保障公共安全和处置突发公共事件的能力，将会摆在各级政府的重要位置上。这次应急管理工作会议，也标志着中国 应急管理纳入了经常化、制度化、法制化的工作轨道。

　　但是，政府应急预案的编制完成只是万里长征走完第一步，政府危机管理能力只有在实践中加以检验，在实战中进行 完善。

　　自下而上与自上而下

　　2005年2月25日，上海市普陀区宜昌路江宁学校发生校园人质劫持事件，从10时30分公安局110指挥中 心接报，到12时36分歹徒被擒，126分钟后被劫小学生安然获救，上海警方的高效率博得各界的普遍赞赏。

　　就在上海校园人质事件的当天，国务委员兼国务院秘书长华建敏在向全国人大常委会报告突发公共事件应急预案编制 工作情况时表示：“全国应急预案框架体系已初步形成。”这意味着中国已初步建立起自己的危机管理机制。

　　在中国，政府对突发公共危机事件的应急管理，与其他很多项改革一样，沿袭了自下而上的发展逻辑，广西南宁起步 最早。

　　1999年10月，南宁市市长林国强率队到美国芝加哥摩托罗拉公司总部和“9·11”中心进行考察。取经回国 之后，南宁市决心以应急联动系统的建设作为切入点，通过各部门的联合行动，最终建立起一套社会化的公共救助体系。南宁 市城市应急联动系统建设项目领导小组也于2000年3月成立，市长林国强亲自挂帅任组长，市计委等18个部委办局为成 员；2002年5月1日，南宁市应急联动系统正式投入运行，成为中国最早的城市应急管理体系。

　　作为中国最大的经济中心城市，上海市在2001年初启动了《上海市灾害事故紧急处置总体预案》编制工作，经过 两年时间努力，编制完成《总体预案》，是省级政府中最早编制应对灾害事故的预案，其中包含25种分预案，分别由25个 主管部门协作完成。显然，在安全预警应对机制上，上海先行一步。

　　就在上海的《总体预案》即将推出之际，上海市防灾体系提前经受了突如其来的“非典”考验，进行了一次“实战演 习”。上海市有效实施了相关的卫生防疫事故应急处置预案，科学应对，安然渡过危机，创造出政府危机管理中著名的“上海 案例”。

　　恰恰是“非典”疫情，让国人切身感受到建立突发公共事件应急机制的紧迫性，“非典”成为中国各级政府危机管理 的巨大助推器和转折点。从此，建立突发公共事件应急机制纳入了中央和地方各级政府的日程表。2003年7月，国家提出 加快突发公共事件应急机制建设的重大课题，国务院办公厅专门成立了“建立突发公共事件应急预案工作小组”，公共突发事 件体系建设的推动力开始向自上而下转变。

　　来自中央的最主要推动力，是2004年5月22日，国务院办公厅将《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应 急预案框架指南》印发各省，要求各省人民政府编制突发公共事件总体应急预案，在2004年9月底前报国务院办公厅备案 ，为省级地方政府的应急预案编制工作制定了“时间表”。2005年1月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，原则通过 《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案、80件部门预案，共计106件。这些预案分为自然灾害、事故灾难 、公共卫生事件、社会安全事件等四类，基本覆盖了经常发生的突发公共事件。

　　其中，在部门预案编制中，由卫生部启动的突发公共卫生事件应急预案，为其他部门应对公共事件做出了表率。不管 是2005年春节前后的“流脑”，还是7月份泗县的疫苗事件，以及正在处理中的四川猪球链菌突发事件，卫生部联合地方 政府，从病原体的监测，到病人的处理，再到公开最新发展事态，所有工作有章有序地展开。

　　南宁模式与上海模式

　　110、120、119这些特殊号码，是公民在紧急状态下的呼救号码，某种意义上是“救命号码”。但是，一直 以来，这些号码的分割使用，也广受社会各界的诟病。

　　而在广西南宁市，投资1.68亿元，利用集成的数字化、网络化技术，通过整合110报警服务台、119火警台 、120急救中心、122交通事故报警台，将应急救助纳入统一的指挥调度系统，实现了跨部门、跨警区以及不同警种之间 的资源共享，统一指挥协调，南宁成为全国惟一具备使用统一报警特服号码条件的城市。

　　作为我国第一个城市公共安全综合试点城市，南宁市政府主导的应急联动模式，在我国城市公共应急救助体系的改革 方面进行了有益探索。

　　作为一种模式，南宁市城市应急联动中心的突出特征，是直属市政府的正处级事业单位。中心内设有警务、技术、市 场开发、行政等部门；中心主任和副主任均由市政府任命；警务人员主要由公安、交通、消防等联动部门派驻，集中办公，接 受中心和原单位双重领导。应急中心负责调度相关资源直接处置紧急事件，并具有越级指挥权、联合行动指挥权和临时指定管 辖权，手持市政府赋予的“尚方宝剑”。《南宁市社会应急联动规定(试行)》作为全国第一部应急联动的地方法规，它的出 台实现了应急联动系统的制度创新，其中许多规定在我国都是第一次明确提出。

　　与南宁市不同，上海作为一个特大型城市，创造出了应急联动的“上海模式”。

　　上海市应急联动中心副主任陈振华告诉《决策》，2003年5月20日，上海市政法委向上海市委递交了《关于建 立上海市城市应急联动中心的请示》，提出了建立一个由市政府直接领导的，集中受理、统一指挥、应急处置各类突发事件的 上海市城市应急联动中心的建议，同时提出了设置方案上的两种选择：完全独立型和相对独立型。

　　2003年9月，上海市委、市政府先后审议批准《关于建立上海市应急联动中心的初步方案》，建立由市政府直接 领导的，相对独立的上海市城市应急联动中心。与南宁模式不同，上海市应急联动中心设在市公安局，与各联动单位之间没有 行政隶属关系，通过规定的应急处置工作机制，明确各自的职责、相互工作关系和工作程序。17家与突发事件应急处置工作 紧密相关的职能单位与企业，作为首批介入单位与中心相衔接，实现有线、无线、网络互通互联，而且，全市公安队伍实行网 格化管理。同时，初步建立专家库、应急救援队伍库、应急救援物资装备库；2004年10月1日，由上海市政府颁发的《 上海市突发公共事件应急联动处置暂行办法》开始施行。

　　一个适应上海现代化城市建设需要的新型组织机构破壳而出。“应急联动中心在体制上是一种创新，是一种高效、经 济的运行机制”，陈振华告诉《决策》。

　　寻求政府危机

　　管理的“新突破”

　　“上海正在整合全市的应急管理资源，合并同类项，筹建成立一个统一、高效的‘应急办公室’，以加强特大型城市 的危机管理。”陈振华告诉《决策》。可见，在政府与突发性公共事件的角力中，政府突发公共事件应急预案的编制工作虽然 已取得阶段性成果，但只是建立起了危机管理的初步框架，国家安全生产科学研究院院长刘铁民认为，我国的应急体系建设存 在“法律基础不足、应急力量分散、应急技术基础薄弱、国民应急自救能力低”的弊端。

　　政府是提高全社会应对突发性公共危机事件“战斗力”的主角，承担预案实施的主体责任，必须先行一步，从体制、 机制、投入等多方面采取措施，多管齐下寻求新的突破。

　　事后处置与事前干预，认准危机管理的优先序，是政府寻求观念突破的首要任务。当代的公共危机管理是一个由危机 预防、危机准备、危机回应与危机恢复四部分组成的循环。实践证明，随着危机可能危害性的日益膨胀，危机预防与危机准备 已经成为公共危机管理的重中之重，越来越多的国家选择投入大量人力、物力、财力用于危机预防与危机准备，力求未雨绸缪 防患于未然。国家发改委宏观经济研究院研究员丁元竹认为，干预是防范危机的最高级形式。如果政府拥有成熟的危机预防体 系，黑龙江沙兰镇小学事件完全可以避免。

　　危机管理大师游乔昌认为，危机既是危险，又是机会；危机管理是“刀尖上的舞蹈”，也是在风雨飘摇的时刻在钢丝 上的游走。变革时代的领导，都应该是成功的危机管理者，从这一角度说，突破人才瓶颈，加强对各级政府领导干部危机管理 能力的培训刻不容缓。2004年11月28日，中国30多个城市的市长及相关部门官员40余人汇聚广州，接受应对突发 事件和危机处理专题培训，以提升在处理公共事务中的能力。从2005年7月7日到8月初，短短一个月内，由国务院新闻 办和安监总局联合举办的“突发事件处理及媒体应对高层研修班”，分别在北京、上海、昆明举办了三届，共有近300位政 府官员和高危行业的企业负责人参加了培训，密度之高在近年来的各种危机管理培训中实为罕见。

　　对人才瓶颈的突破同时不能忽视专业队伍建设，即应急救援专业队伍、专家智力支持队伍及社区应急志愿者队伍。养 兵千日，用兵一时，陈振华告诉《决策》：“专业化的队伍是一个应急体系的核心内容。而且，上海也在酝酿成立覆盖全领域 的专家咨询库。”

　　在打破人才瓶颈的同时，政府作为预案的单一执行主体的格局也亟需破除。在全国应急预案框架体系已经确立的形势 下，必须建立起由政府、公民和各类非政府组织参与的社会应对网络，抓好社区、农村、重点企事业单位应急预案的编制工作 ，从而最终形成一个“横向到边、纵向到底”的预案体系，才能有效防范和控制危机。

　　最后一个突破口是资金上的投入。城市应急联动是一个综合各种技术、集成度高、实战性强的“量体裁衣”的工程， 大量的资金投入是政府应急预案正常运转的保证。《决策》在采访中了解到，上海市应急联动体系的硬件完善、技术升级都需 要大笔资金的投入；南宁花1亿多元才初步建立一个联动系统。曾经为南宁市的应急项目做过可行性分析的中国社会科学院齐 建国研究员认为：城市应急管理项目属于一种公共基础设施建设或者叫公共管理项目，它所追求的第一效益不是经济效益而是 社会效益，当公众面对危险的时候，一分钟值多少钱呢？

　　“上海市应急联动体系的未来建设，要扩大覆盖面，我们希望将联动单位增加到80多个，做到能覆盖的全覆盖。” 陈振华告诉《决策》。任何危机都会产生“多米诺效应”，一个小小的纰漏就可能引发更大的危机，因此，政府危机管理可怕 的不是“苍蝇”，而是管理上的“裂缝”。