“区域封杀”背后的公共管理

　　汪大海 于辉 陈峥

　　[案例]

　　北京发布最严厉的“区域封杀令”

　　据报道，由于广东省潮安县12家企业的产品被多次抽检质量不合格，2005年6月14日，北京市食品安全办公 室正式对外宣布：全面禁止潮安地区果脯、蜜饯类产品在北京市场的销售，责令全市经营者停止购进和销售该地区的同类产品 。这就意味着潮安县相关产业的800余家生产企业被整体清退出了北京市场。由于同样的原因，被“封杀”的还有原产于天 津市蓟县的菌类罐头。

　　虽然此前我国相继发生了“南京冠生园”事件、“金华火腿”事件、“山西假酒”事件、“广州毒米”事件等等一系 列有关食品卫生和公共安全，以“株连”进行市场自卫的事件。但是，这一“区域封杀令”是迄今北京在食品安全领域采取的 最严厉的措施，实际上也是建国以来本区域市场对外区域产品实施的首次全面“封杀”。

　　[解读]

　　超限度惩罚与公共责任推卸

　　出于保护本区域消费者身体健康的考虑，将不合格商品清理出市场，对生产不合格产品的厂商进行惩罚，这是政府主 管部门的职责所在，既合理也合法。但对出现不合格产品地区的同类产品进行全面“封杀”却值得商榷。政府对市场的监管和 介入必须具有一定限度，不能在“公共利益”的名义下任意行使公权力。北京市的“封杀令”人为地扩大了12家不合格厂家 的消极外部性，由全部生产者承担了应由少数人承担的惩罚，“无辜者受害”违背了市场内生的公正公平原则。

　　“封杀令”是狭隘的“经济保护主义”的表现，政府监管部门不做细致、科学的分类管理，不主动与出产地的监管部 门协调，而是以简单、粗暴的方式干预市场，试图以一纸“全面封杀”的禁令将问题拒之门外，实现“一劳永逸”。事实上任 何区域的市场监管都不可能尽善尽美，如果每个地方政府都抓住其它地方商品的“百密一疏”而高举“封杀”大棒，以对其他 区域商品实行“株连”的方式进行超限度惩罚，加大对方的损失成本，迫使对方不得不采取措施改善产品质量，从而实现区域 市场自卫。最终只能导致恶性循环和“画地为牢”式的市场分割，已经逐渐成型的开放式市场经济又将重回各自为政、相互隔 绝的自然经济。

　　这说明在“封杀令”出台过程中决策者对于局部利益和全局利益、短期利益和长远利益缺乏通盘考虑，表面看来既保 障了辖区内公众的身体健康，又提高了工作效率，政府部门尽到了职责。实际上“解决”了本区域的问题，却将矛盾转嫁给别 的区域，既加大了社会总体成本损失，又加深了区域矛盾与隔阂。这种“自扫门前雪”的做法实际反映了政府部门的狭隘自利 性和对公共责任的推卸，是一种“得理不饶人”的霸道逻辑与政策取向。

　　程序瑕疵与行政违法

　　北京市的“封杀令”不仅在政策取向上存在冲突，而且在具体的操作上也存在着程序瑕疵。

　　首先，有关部门没有按规定将不合格内容告知被抽查企业，没有尽到告知义务。其次，行政机关将执法内容和重要相 关事项告知相对方之后应当履行听取陈述和申辩的义务，但本案中行政执法者也没有尽到上述义务，甚至没有告知申诉期限， 剥夺了行政相对方陈述和申辩的权利。第三，北京市食品安全办没有按规定召集业内专家进行科学地评估，也没有组织专家评 审会给予厂商们接受专家质询和答辩的机会。第四，从“封杀令”的最终结果可知，由于潮州市、潮安县的相关领导组成协调 小组赴京“斡旋”之后，大部分蜜饯类产品就得以恢复销售。在没有明确的法定事由出现之下，政府的执法行为便草草收场， 法律程序的严肃性令人担忧。

　　以上程序瑕疵实际上将行政相对方，即广大生产厂商排除在政府政策过程之外，整个决策过程成为一个“暗箱”，导 致政府监管的权威性和合法性受到严重质疑。政府不能以身作则遵守法律条文和法定程序，表明政府对市场的监管存在相当的 随意性。

　　公共管理主体缺位与公众参与不足

　　作为公共管理主体之一，公众有权利充分参与公共事务的管理，了解真相、发表意见，参与决策过程，使公共决策切 实保障实现公共利益最大化。但北京市“封杀令”的出台过程不仅将相对方生产厂家排除在外，而且也将广大消费者群体，即 公众排除在外。

　　根据北京市食品办的信息，已经多次在广东潮安地区这12家蜜饯果脯生产厂家抽查发现质量问题，但没有及时向消 费者发布相关信息，或至少是没能有效地警示消费者，致使“封杀令”发布后，很多消费者莫名其妙，不知个中原因。同时作 为商品的直接受众，消费者的意见应该对处理方式和程度起到决定性作用。政府部门既没有采用各种方式充分了解消费者意见 ，也没有组织专门的听证会，让公众了解内情，正确作出判断和选择。而是凭“想当然”的“为人民服务”作出了全面封杀的 处理决定。另外，没有对部分偏好广式果脯蜜饯的消费者给予适当的交代，无形中强行压抑了消费者偏好，降低了这部分消费 者的福利水平。可见，公众主体地位的缺失，公众参与不足，公众意志没有得到体现，政府越俎代庖应该说是“封杀令”的一 大弊病所在。

　　非常态样本与运动式公共管理

　　北京市食品办公室出台的“区域封杀令”，其理由的正当性并不必然说明行为过程和结果的正当。惩罚性处理本应准 确针对不合格商品和厂家，但“封杀令”缺乏全局性考虑，过于简单、粗暴，打击范围过大，人为扩大了不合格生产企业的负 外部性，在禁令发布、执行过程中存在着诸多法律程序上的瑕疵，具有封闭性、神秘性，缺乏公众参与，造成社会整体利益受 损，得不偿失。

　　“区域封杀令”只是一个针对市场中不合格食品进行规制的权宜之举，是一个短期行为，具有运动化、战役化的特征 ，缺乏对食品安全的持续性、常态化监管，这就导致了运动式的行政管理。当某一方面问题异常突出、社会反映强烈时，才采 取诸如大检查、“严打”之类的阶段性突击方式解决问题，因而总陷于消极被动的境地。阶段性突击取得的成果越大，越能暴 露出日常管理中的问题。“区域封杀令”不是一种制度化、常态化的政府监管行为，管理者没有把日常工作重点放在食品安全 监管的持续改进上，导致实际监管效果难尽人意。

　　[启示]

　　政府行为：合法化与合理化

　　由于政府之间以及政府与公民和市场主体之间的地位不平等，政府极有可能凭借强势地位侵害其他主体的正当权益， 为对抗和约束政府可能出现的不当行为，必须将政府行为纳入法制轨道。市场经济是以法治为基础的规则经济，政府的权威和 强制力均来自法律，只有依法实施对社会的管理才具有合法性。

　　地方政府：合作与共赢

　　公共事务往往是跨区域的，当本区域的公共事务涉及其他区域和全局利益的时候，就要求地方政府既要坚定维护本区 域利益，又要有全局观点，通盘考虑。“区域封杀”反映了决策者视角的偏狭，缺乏全局眼光，为维护本区域利益而试图将矛 盾转嫁，而实际上一旦商品缺乏，自然市场流通不畅，供需不旺，市场低迷，消费者需求也难以得到满足，损人而不利己。所 以北京市的监管部门应该积极与广东、天津等地区的有关部门沟通，通力合作，联手行动清除市场中的害群之马，将其危害性 降低到最小，保证市场的健康和秩序，使各种商品和要素能够自由顺畅的流通，生产者盈利，消费者福利也能得到有效的提高 ，市场繁荣，经济活跃，各方共赢才是多重博弈的最优解。

　　市场监管：制度化与常态化

　　地方政府市场监管机构应站在中立、超脱的立场上对经济活动进行调节，使市场获得独立发展的自主性。另外要培育 和促进非政府组织的发展，可以将部分行政权力转移给各种非政府组织，让其代替政府行使部分调控及组织公共产品供给的职 能，逐步形成以政府为主体和民间组织相配合的运行机制。

　　在市场经济条件下，市场监管作为政府基本职能之一必须要制度化、常态化，并在工作中进行持续改进。尤其在食品 领域，时时刻刻关系到成千上万公众的身体健康和生命安全，必须建立食品安全的长效机制，以制度将工作细化到各个具体环 节，以细节促安全，不能“急来抱佛脚”靠突击式、阶段式的运动来进行管理，更不能以简单的“区域封杀”而一封了之。( 作者单位：北京师范大学管理学院)