从更基础的层面改善政府危机管理

　　———著名危机管理专家、清华大学教授薛澜访谈录

　　本刊记者 杨 敏

　　回顾与前瞻

　　《决策》：7月22日至23日，国务院召开全国应急管理工作会议，温家宝总理从健全组织体系、运行机制、保障 制度等方面，对加强全国应急体系建设和应急管理工作做出具体要求。2003年SARS之后，我国就高度重视危机管理体 系的建设，请问，近几年我国在政府危机管理体系建设方面取得哪些进展？

　　薛澜：从2003年下半年起，国务院就从“一案三制”入手，把突发事件应急管理体系的建设作为一项重要工作来 抓。一案就是应急管理预案。国务院成立了应急预案工作组，组织各个部门起草了一份国家总体的应急管理预案、25个专项 预案，80个部门预案。三制就是法制、体制、机制。《突发事件处置法》经过各方的努力现在已经提交人大审议。从体制上 看，国务院准备在办公厅下设立应急管理办公室，成为一个常设的应急管理机构，协调和监督应急管理各个方面的工作。各个 地方政府和有关部门也做了很多具体的工作。在应急管理体系建设方面出现了一个前所未有的局面，从原有的比较被动的事后 管理体系到整体的生命周期管理体系，从分散的不同领域的具体管理到以“一案三制”为代表的有组织、有系统的全方位应急 管理体系。可以说，这是一件利在当代，功在千秋的大事。

　　《决策》：2005年两会期间，有代表提出应把危机管理纳入“十一五”规划，请问您是怎么看这个问题的？将危 机管理纳入“十一五”规划的必要性体现在哪些方面？

　　薛澜：笼统地把危机管理纳入“十一五”规划很难操作，可能要具体分析。一个方面，在建设国家整体和地方的应急 管理体系中，可能会发现我们原有体系中的种种漏洞和问题，如我国各个部门、各个地方的应急储备物资、工程技术研究、科 技设备等还有欠缺的地方，需要“十一五”规划中通过项目或其他形式去补充完善；各个地方也可以根据各自的情况去考虑如 何在“十一五”规划中有步骤有计划地加强自己的应急管理体系。另一方面，“十一五”是我们提出以人为本的科学发展观后 的第一个五年计划，应当在公共卫生、环境保护、教育培训、医疗卫生、生产安全、劳动保护等社会治理和公共服务的各个方 面体现出这种发展观念的转变。这些方面的改变属于治本的措施，将会从更基础的层面改善我国危机管理的局面，为中国的长 治久安做出贡献。

　　现状与对策

　　《决策》：国务院办公厅早在2004年5月就下发文件要求各省制定突发公共事件总体应急预案，但是就今年6月 以来全国各地发生的一系列突发公共事件来看，政府应对危机还是处于无章可循状态，甚至有的地方政府面对突发事件手足无 措。请问有了应急预案以后，政府还需要在哪些方面加强建设？

　　薛澜：预案制定后关键在于落实。所以在最近召开的国家应急管理工作会上温家宝总理、华建敏国务委员和其他领导 同志特别强调的就是预案的完善和落实。

　　目前的预案大都是在国家和省级层面制定的，还应当进一步根据各地的具体情况，有针对性地制定以具体突发事件为 基础的预案，制定以企事业单位和地方政府部门为基础的应急预案，同时通过演练、模拟和应用，不断完善这些预案。同时， 与预案工作配套的体制问题必须解决。要有一个比较常设的机构，去组织、检查、督促地方日常应急管理体系的建设，突发事 件发生后能够起到调度和协调应急管理工作的作用。现在，北京市政府已经成立了应急管理委员会，在政府办公厅下设立了应 急管理中心，还有一些其他模式也可以探讨，但必须有这样的机构去负责。此外，各级政府还应当花一些时间去认真分析总结 突发事件应对的经验和教训，这些工作可以考虑组织或委托一些相对超脱的研究机构在政府有关部门的配合下去做。

　　《决策》：就目前情况看，中国政府危机管理工作中最迫切需要解决的问题是什么？

　　薛澜：首先是观念问题。不少地方政府在被动的解决突发事件方面比较积极，但在建立一个常备不懈的应急管理体系 方面不够重视，或只是口头重视并不舍得真正花大气力去做。其次是基层政府的能力问题。大部分的突发事件都发生在基层， 但基层政府往往缺乏有效应对这些事件的能力和资源，从而使得事态扩大变成全局性事件。因此，今后中国危机管理体系的建 设要考虑重心下移的原则，从根本上加强地方政府应对突发事件的能力。同时，要解决激励机制的问题，鼓励政府官员去治本 而不仅仅是治标，鼓励政府官员去承担责任而不是推卸责任。

　　《决策》：您认为西方国家政府在危机管理方面有哪些经验值得中国政府借鉴？

　　薛澜：西方各个国家根据各自的情况都建立了比较完善的危机管理体系。在法制、体制、机制等方面有很多值得我们 学习的地方，中国目前的很多工作也借鉴了这些国家的经验。从具体国家来看，我觉得我们应当重视日本在应对各种灾害和事 故所建立起来的管理体系，日本在这个方面的工作在发达国家中也是非常突出的。从具体经验来看，有一点我们目前重视不够 的就是对具体事件的经验和教训总结的机制。美国对于比较大的危机事件(如航天飞机爆炸，9·11恐怖袭击事件等)都会 组织一个相对独立的，有各个方面参与的调查委员会，去深入地分析事件的前因后果，得出具体的经验教训。中国在这个方面 的工作还要大大加强。