华建敏：落实依法执政要求 全面推进依法行政

　　党的十六大、十六届三中、特别是四中全会把不断提高依法执政能力作为加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平的重要内容。依法执政体现在政府工作中，就是依法行政。去年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），这是落实依法执政要求的一个重大举措，对提高依法行政能力、建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会，具有重大意义。一年多来，各级政府和政府各部门按照国务院的部署和要求，精心组织，狠抓落实，取得了初步成效，依法行政迈上了一个新台阶。

　　一、依法行政是落实依法执政要求的重要环节

　　所谓依法执政，概括起来，就是通过法定程序使党的主张变成国家意志，变成人人都必须遵循的行为准则，同时，通过各项制度的实施，使党的路线方针政策得以全面贯彻落实。党的十六届四中全会把依法执政确定为新的历史条件下党执政的基本方式，是对我们党自建国以来执政理论与执政经验的科学总结，体现了我们党对执政规律的科学认识和对依法治国理念认识的进一步深化，是保证我们党不断提高执政能力、巩固执政地位、完成执政使命的重大理论创新。依法行政，就是各级行政机关按照体现最广大人民群众意志的法律、法规、规章管理国家经济、社会和文化事业，确保行政权力授予有据、行使有规、监督有效，做到既不失职，又不越权。依法执政与依法行政有着密切的联系。一方面，依法执政是依法行政的前提和根本保障。在我国，我们党是执政党，各级行政机关的干部多数是党员，党是否依法执政决定了行政机关能否依法行政。另一方面，依法行政是依法执政的重要环节，是依法执政在政府管理领域的经常化和具体化。在我国，行政机关承担着经济、社会、文化等领域的各项管理工作。行政权力的广泛性和经常性，决定了依法行政的重要性。行政机关能否依法行政，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，直接关系党的主张和人民意志的实现，关系依法执政的落实。从实践来看，依法行政对落实依法执政的重要性主要体现在以下三个方面：

　　（一）政府立法工作为依法执政提供重要的制度基础。国务院及其各部门、各省（区、市）人民政府、各较大的市人民政府都依法承担相应的立法工作职责。全国人大及其常委会制定的法律，有许多是国务院提请审议的；国务院还可以制定行政法规；国务院各部委在本部门职责范围内，可以依法制定规章；各省（区、市）及各较大的市人大及其常委会制定的地方性法规，有许多是由同级政府提请审议的；各省（区、市）及各较大的市人民政府可以依法制定地方政府规章。这些法律、法规和规章及时将党的主张和人民的意愿上升为国家意志，在国家经济、社会和文化事业管理的各个方面发挥着重要作用。

　　（二）行政执法是依法执政的重要组成部分。各级行政机关是体现党的主张和人民意志的法律、法规的重要执行机关。从实际情况看，大多数的法律、地方性法规以及全部的行政法规、规章，都是由行政机关执行的。从这个意义上说，行政机关是最主要的法律实施主体。行政机关能否做到严格执法，直接关系到党的主张和人民意志的落实。

　　（三）行政机关工作人员特别是领导干部的法律意识是落实依法执政理念的重要思想基础。依法行政，要求行政机关工作人员特别是领导干部要有很强的法律意识，崇尚法律，遵守法律，依法办事。行政机关的党员干部法律意识增强了，能够自觉地把依法行政作为工作的基本准则，才能带动社会法律意识的普遍提高，把依法行政真正落到实处。

　　二、不断提高依法行政的能力

　　改革开放20多年来，我国的社会主义现代化建设取得了很大成就，社会主义市场经济体制初步建立，综合国力显著增强，为全面建设小康社会奠定了坚实的基础。同时，也必须清醒地认识到，我国的改革发展正处在关键时期，社会正处在转轨阶段，面临着许多新情况、新问题，要求各级行政机关及其工作人员必须不断提高依法行政能力，善于运用法律手段处理各种矛盾和问题。十六届四中全会明确提出把不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力和应对国际局势和处理国际事务的能力作为加强党的执政能力建设的主要任务。这对依法行政提出了新的更高要求。各级行政机关要不断推进依法行政，切实提高依法行政的能力。当前和今后一段时期要着重从以下三个方面努力：

　　（一）全面推进依法行政，促进经济持续快速健康发展。

　　要坚持科学发展观，不断通过制度创新，积极稳妥地解决改革发展中的矛盾和问题，革除体制性、机制性障碍，为改革发展创造良好的法制环境，提供有力的法制保障。要继续抓住转变政府职能，深化行政管理体制改革这个关键环节，进一步理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，行政机关一般不要通过行政手段去解决。要进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。要完善市场规则，打破行政性垄断和行业垄断，依法保护私有财产权，创造一个有利于各类市场主体平等竞争的市场环境。要按照《行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》以及《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》的要求，继续推进行政许可和非许可行政审批制度改革，创新政府管理方式，提高办事效率。要依法完善政府的社会管理和公共服务职能，大力发展教育、科技、文化、卫生、体育等各项事业，满足人民群众日益增长的精神文化需求。要完善政府对收入分配的调节职能，充分发挥法律手段在调节收入分配方面的作用，切实解决地区之间和部分社会成员之间收入差距过大和分配不公的问题。要依法加强资源、环境保护，促进经济持续快速健康发展。

　　（二）全面推进依法行政，发展社会主义民主政治。

　　党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明确定为全面建设小康社会的重要目标。发展社会主义民主政治，最根本的是要真正实现人民当家作主。行政权力是运用极为广泛的一种国家权力，直接关系到人民群众合法权利和利益的实现。能否始终坚持依法行政，直接关系社会主义民主政治的发展。

　　坚持以人为本，把维护最广大人民群众的利益作为政府一切工作的出发点和落脚点，努力将政府行为纳入法制化、规范化的轨道。要健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由。政府权力的取得和运作都要依法而行，切实保护公民合法的权利和自由，行政权力的行使切实做到为民、便民、利民。要不断改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征求意见，充分进行协商和协调；对与人民群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与程度；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估。建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制，预防和减少失策失误。要进一步理顺行政执法体制、加快行政程序建设，完善行政执法监督制度和机制，从制度上确保行政机关及其工作人员严格按照法定权限和程序行使职权，切实做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。认真履行法律赋予的职责，根据法律授予的权限管理经济社会事务和其他行政事务，既不能失职不作为，又不能越权乱作为。要不断提高依法行政的能力和水平，养成依法办事、依法定程序办事的习惯，防止发生违法行使权力侵犯人民群众合法权益的行为。

　　（三）全面推进依法行政，构建社会主义和谐社会。

　　十六届四中全会把构建社会主义和谐社会确定为提高党的执政能力建设的重要方面，对构建社会主义和谐社会提出了明确要求。社会主义和谐社会，就是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。其中健康、良好的社会秩序是构建和谐社会的关键。历史经验证明，只有奉行法治，人们在制度的指引下才能充分实现预期、获得利益，各种矛盾和纠纷在法治框架内才能得以有效解决，整个社会在规则的基础上才能规范运行。构建社会主义和谐社会，一个很重要的方面就是要全面落实依法治国基本方略，全面推进依法行政。

　　全面推进依法行政，构建社会主义和谐社会，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，充分发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的作用。重点是要建立健全利益平衡机制、权利诉求机制和权益保障机制。定一项政策、立一个规矩，都要有利于激发、调动人们的主动性、积极性和创造性，有利于破除一切束缚发展的障碍，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的制度环境，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民。要按照“五个统筹”的要求，在制度上正确反映、兼顾不同地区、不同部门、不同方面群众的利益，注重社会公平。要保障欠发达地区、比较困难的行业和群众的利益，保证最广大人民群众都能享受到改革发展的成果。要充分发挥法律“定分止争”的功能，严格执法、公正执法、文明执法，确保违法行为得到及时制止和制裁，合法的权利和利益得到切实保护，及时化解社会矛盾。当前，要继续解决好农村土地征收征用、城镇房屋拆迁、企业重组改制和破产过程中损害群众利益的问题，坚决依法纠正各种损害群众利益的行为。要畅通社情民意反映渠道，积极引导人民群众以理性、合法的形式表达利益诉求。要积极探索预防和解决社会矛盾的新路子，充分发挥调解、仲裁、行政裁决、行政复议等制度在解决社会矛盾中的作用。要积极发挥城乡基层自治组织、社团、行业组织和社会中介在规范行为、反映诉求、协调利益、化解矛盾方面的作用。要采取各种形式，加强普法和宣传教育，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益。要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力，切实保护人民群众的人身健康和生命财产安全。当前，要抓紧完善应对突发事件的法律法规。各地方、各有关部门要根据《国家突发公共事件总体应急预案》的要求，完善突发公共事件应急预案，建立健全我国的突发事件应对体系。

　　三、认真贯彻实施《纲要》，全面推进依法行政

　　《纲要》在认真总结我国依法行政的实践经验，分析依法行政存在问题的基础上，确立了建设法治政府的目标，明确提出了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。《纲要》是对依法行政规律性认识的概括和总结，是指导各级政府依法行政的纲领性文件。落实依法执政要求，全面推进依法行政，当前和今后一段时间的主要任务就是要全面、正确执行《纲要》。各级政府和政府各部门都要从立党为公、执政为民的高度，深刻领会《纲要》的重大意义，进一步做好贯彻执行《纲要》的各项工作，把《纲要》提出的各项任务落到实处。通过贯彻实施《纲要》，全面推进依法行政，努力建设法治政府。

　　（一）切实加强领导。各级政府和政府各部门要把《纲要》的贯彻落实列入政府工作的重要议事日程，全面部署、统筹规划。要把贯彻《纲要》、推进依法行政与发展经济、管理社会有机结合起来，寓依法行政于管理之中，以依法行政促进经济社会全面、协调发展。上级行政机关要加强对下级行政机关贯彻《纲要》的督促检查和组织协调，一级抓一级，层层抓落实。领导同志要带头贯彻执行《纲要》，带头依法行政。

　　（二）狠抓贯彻落实。各级政府和政府各部门要认真总结一年来贯彻执行《纲要》取得的成绩和存在的问题，准确把握本地区、本部门依法行政的状况。针对贯彻执行《纲要》和依法行政中存在的薄弱环节，对照《纲要》的各项规定和《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》，抓紧制定改进办法和配套措施，并狠抓落实，确保经过十年左右坚持不懈的努力，基本建成法治政府。

　　（三）认真调查研究。构建社会主义和谐社会，对政府的管理理念、管理体制、管理方式都提出了许多新的要求。依法行政必须顺应这些新变化、新要求。各级政府和政府各部门要在贯彻落实《纲要》、推进依法行政进程中，认真排查本地区、本部门不适应构建和谐社会要求的突出矛盾、人民群众和社会各方面反映强烈的问题，深入分析产生这些矛盾和问题的原因，提出从制度上、机制上解决的措施。要按照坚持以人为本、落实科学发展观的要求，创新依法行政的观念、体制、机制和制度，妥善处理行政权力与公民、法人或其他组织的权利的关系、效率与公平的关系、事前审批与事后监督的关系、引导与惩罚的关系，充分发挥依法行政在构建和谐社会中的作用。

　　最后，我还想谈两点意见。一是要认真研究如何增强公务员的法律意识、提高公务员的法律素养问题。要明确公务员必须掌握的法律知识的范围。有的基层地方政府作出的一些行政决定，比如，无正当理由强制公职人员辞职、越权免税等，都是违法的。如果广大基层干部多掌握一些法律知识，许多上访和群体性事件就可以避免。各部门、各地方都要把增强法律意识、提高法律素养作为公务员队伍建设的一项基础性工程来抓，这是百年大计。二是要通过抓政风建设加强政府自身建设。十一届三中全会以来，国务院对加强政府自身建设一直高度重视。2003年，本届政府组成后，把科学民主决策、推进依法行政和加强行政监督作为三项基本准则。2004年3月，国务院发布了《纲要》，提出了建设法治政府的目标。去年以来，我们着重解决损害群众利益的突出问题，今年又强调要加强教育、深化改革、健全制度、强化监督，四位一体纠正行业不正之风，其目的就是通过抓政风建设加强政府自身建设。政府要精干、高效。会要少开，开会要解决问题；文要少发，发文要有实际内容。政府部门的检查、评比要减少，督查要讲实效。要下功夫研究如何使政风建设规范化，倡导精干、高效、务实的作风。法治政府应该是责任政府、服务型政府、高效政府，就是说，要把有限的编制、有限的精力真正用到人民群众最希望我们做的事情上，避免官僚主义、形式主义。

　　推进依法行政、建设法治政府是一项全局性、长期性的工作，任务十分艰巨，需要常抓不懈。我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真落实党的十六大和十六届三中、四中全会精神，从提高党的执政能力、巩固党的执政基础、完成党的执政使命的高度，全面、深刻领会依法行政对落实依法执政要求的重大意义，切实增强依法行政的自觉性。全面贯彻落实《纲要》，为推进依法行政，提高依法执政能力，作出更大贡献。（来源：《人民日报）