北京海淀区公共委试验 为事业单位改革提供模式

　　与国资委相对应，公共委试点的出现为中国庞大的国有事业单位改革提供了一个现实的操作模式

　　□记者 王强

　　7月18日，海淀区召开了深化行政管理体制改革试点启动大会，海淀区公共服务委员

会正式成立。

　　忙碌的赵建忠在这一天成为全场瞩目的人物。赵现任北京市海淀区分管教育、卫生与

　　公共委经北京市委、市政府批准，是海淀区政府的特设机构，代表海淀区政府行使公共服务类事业单位的管理职能。这让经历过抗击SARS战役的赵建忠感到责任重大。

　　作为改革的第一步，从7月18日开始，海淀区卫生局和海淀区文化委员会成为“政事分开、管办分离”的两家试点部门，卫生局所属的海淀医院、中关村医院等22家医院以及卫生学校、区卫生局医院管理服务中心、区医学救援中心等，文化委所属的海淀区图书馆、文化馆、博物馆等29家承担公共服务职责的事业单位，均统一纳入公共委管理。

　　海淀区区长周良洛在会上表示，成立公共委是为了彻底剥离政府部门“办事业”的职能，使政府的社会管理和市场监管职能归位。今后，卫生局和文化委“将职能转变到管宏观、定政策、做规划、抓监管上来”。

　　按照北京市深化行政管理体制改革的总体安排，在卫生局、文化委两家试点的基础上，将积极稳妥地扩大试点范围，按照“成熟一个、划入一个”的原则，逐步将其他部门的公共服务类事业单位划归公共委，以“构建开放的事业单位监管服务体系”。

　　在全国都在为事业单位改革进行各种探索时，在卫生和教育两大公共服务部门的市场化改革遭遇巨大失败之际，海淀区的改革试图为打破改革“堡垒”寻找一个新的思路。

　　“海淀的改革把一直分离的行政机构改革和事业单位改革作为了一个整体。”国家行政学院教授汪玉凯认为，这为我国行政机构改革和事业单位改革整体框架提供了一种新的思路和设计，“海淀改革的价值也正在于此”。

　　蓝极速网吧事件与SARS反击战

　　公共委作为政府所属的正处级特设机构，与其他职能部门之间是平行的关系。赵建忠告诉《商务周刊》，公共委实行首长负责制，目前暂定行政编制26名。

　　“新成立的公共委承担对公益性和准公益性事业单位的人、财、物的管理职能。”赵建忠介绍说，公共委具有五大职能：一是负责组织协调所属事业单位贯彻落实相关的法律法规，并参与有关行业规则和标准的研究拟定工作；二是负责所属事业单位财务和审计管理工作；三是负责所属事业单位固定资产的管理、整合以及系统内政府投资基本建设项目的组织实施工作；四是负责所属事业单位机构编制和人事管理工作；五是负责所属事业单位党群工作、精神文明建设和安全稳定工作。

　　在人事管理上，赵建忠说，公共委只负责所属事业单位法定代表人的考核任免，其他人员由事业单位自主逐级聘任，并逐步实行全员聘任制。

　　海淀区的相关探索可以上溯到2002年。当年6月16日，海淀区发生了震惊全国的蓝极速网吧特大纵火案，这一事件成为海淀区探索行政体制改革的开始。

　　“蓝极速网吧事件暴露出很多政府管理上的缺位和盲点以及行政执法体制上的问题。”赵建忠介绍说，“虽然整个事件中公安、工商、街道和文化委等部门都有责任，但他们又都认为自己挺委屈，大家都觉得谁都有责任，但谁又都没责任。”

　　责权不清和相互推诿向来是政府部门的痼疾，但在蓝极速网吧事件集中爆发，给海淀区政府以极大震动，此后海淀区政府一直在探索建立管理、执法和监督三者相互协调的行政管理体系。而2003年爆发的SARS，对医院和人口聚集的海淀区带来了巨大冲击，当然，通过那场行政机器与民众力量空前动员的“SARS抗战”，也让海淀区政府看到了提供高效率公共服务的某种可能性。

　　“SARS的到来完全打破了行政部门职能分工式的工作体系。”赵建忠说，政府应该只做它该做的事情，即整个公共系统的综合控制中心，而不应该过细地参与到所有公共事业的运行之中。

　　2004年3月，北京市编委印发了《关于在海淀区、怀柔区进行深化行政管理体制改革试点的通知》，明确在海淀区进行改革试点。随后，海淀区加快了推进改革的进程，确定“政事分开、管办分离”的整体改革思路，同时制订了包括筹建海淀区公共委的完整试点方案。

　　北京市之所以选择海淀区作为改革试点之一，赵建忠认为，是因为海淀区有着良好的经济基础。去年海淀区国民生产总值达到1000亿元人民币，占北京市的1/4，在北京市区县中可支配财力最强。而另一方面，经过多年的积累，海淀区形成了数量多、规模大、包袱重的事业单位，传统的事业单位制度使多年沉淀下来的国有资产僵化，限制了政府提供公共服务职能的发挥。尤其是占用了大量的事业经费，分割了公共资源，在社会管理转型的形势下，表现出越来越多的不适应。

　　“我们希望让主要承担政府职能的事业单位回归政府机关，对经营性事业单位进行改企转制，其他事业单位在公共委的整合、引导下逐步进入市场。”周良洛显然了解以医疗为代表的公共事业领域改革所遭遇的挫折，他说，“这一改革思路虽然是高难度的，但是具有可操作性。”

　　政府和事业分开

　　“我们评剧团的活动早停了，现在谁还有心思演出啊。”在海淀区的改革方案中，海淀区评剧团是惟一要求被撤销建制的事业单位，一位留守的工作人员在电话中无奈地告诉《商务周刊》，下一步何去何从，他们都在待命之中。

　　作为评剧团的上级主管部门，海淀区文化委主任惠远霖最近也在忙于划转剥离工作。评剧团不断有人给他打电话，询问为什么要撤销剧团和下一步的人员安置计划。

　　其实，从去年以来，惠远霖就已经知道，海淀区有可能把卫生和文化作为改革的两个试点行业。在文化委2005年的计划中，即明确事业单位改革是今年的重要工作。惠远霖当时提醒所属单位，面对不断发展的新形势，要有思想准备。

　　关于撤销评剧团，惠远霖告诉记者，这是区里改革的需要，具体的原因他不做评论。但他透露，该团人员安置已经有了初步计划。目前，评剧团有人员47人，按照事业单位改革方案，有一大部分人可以在自愿条件下提前退休、离岗待退或者自谋职业。

　　另外还有一部分人员，年龄在三四十岁，年富力强，而且具有较高的学历和专业水平，可能会充实到区文化馆。“此方案我们已经与区人事局和编办进行了沟通，目前已经把方案报到了人事局。”惠说。

　　按照改革方案，原来由文化委所属的区文化馆、图书馆和博物馆将划转公共委管理，并要求从7月18日开始后一个月内完成划转工作。惠远霖在7月19日就把上述三家事业单位的人员名单及基本情况提供给了公共委。“三个单位的划转工作进展顺利，就等下一步到人事局办理调动手续了。”

　　此外，文化委原来所属的海淀剧院、电影管理处作为具有经营性质的事业单位，在公共委成立后正式转制为企业。划转和剥离工作完成后，文化委保留了社会文化管理所和文物管理所两个承担着社会管理职责的部门。在此基础上，“将很快组建文化执法队。”惠远霖说。

　　“公共委成立后，文化委可以从办事业中彻底解脱出来。”惠远霖长舒一口气，他认为，过去作为文化行政的管理部门，有些事情不应该由文化委来做，但在政事不分的体制下，文化委既要办文化，还要管文化，从小到具体出什么节目，到请什么样的灯光师，大到所属8个事业单位的领导班子矛盾问题，事无巨细都要集中到他这里，“什么都要管”。“今后，我就会有更多的精力抓文化事业的长远规划和发展，加强文化市场的监管了。”惠远霖说。

　　这次与文化委一起作为试点的海淀区卫生局，在公共委成立的当天下午，就召开了全局的改革动员大会，马上开始着手进行26家所属医院和事业单位的剥离划转工作。值得注意的是，作为海淀区卫生局局长的于小千，同时兼任公共委副主任。

　　记者从海淀区卫生局了解到，区卫生监督所和区疾病预防控制中心仍保留在卫生局。同时卫生局已经把原来的12个内设科室砍掉一半，只保留了妇幼、防病保健、医政、政策法规、爱卫会、综合6个科室，其中，综合科室由原来的党办、人事和财务三个部门合并而成。

　　“剥离政府职能部门的目的，最终是使其社会管理和市场监管职能回归。”赵建忠认为，在传统行政管理体制下，行政职能部门很难进行公平公正的监管和合理分配有限的公共资源。他以海淀区卫生局为例，该局有40%多的人员都是为了下属医院而设定的机构和编制，政府每年为此要承担很多的财政支出。类似的情况不只在卫生局，还涉及到文化、人事、教育、劳动和社会保障等多个部门，有的部门比卫生局还厉害。

　　类比国资委

　　北京市海淀区新成立的公共委，很容易让人联想到国资委。汪玉凯也认为，公共委既不是行政机关，也不是事业单位，而是作为政府特设机构，统一把公益性和半公益性事业单位纳入其旗下管理人、财、物，确实类似于管理国有企业资产的国资委。

　　“可以说，比照国资委是国有企业的出资人代表，公共委就是服务性事业单位的出资人代表。”清华大学公共管理学院常务副院长薛澜说，“与大量的国有企业资产一样，事业单位的固定资产也是多年来国家发展过程中沉淀下来，这部分资产同样面临着下一步处理和整合的过程。”

　　《关于启动海淀区深化行政管理体制改革试点工作的通知》也明确提出：“公共委将作为构建区政府公共服务体系的骨干力量，尽快理顺内部管理以及外部衔接工作机制，像推进经营性国有资本有序进退一样，加强对政府公共事业资源的整合。”

　　海淀区委宣传部副部长牛爱忠则强调了公共委与国资委的区别：“国资委的目的是国有资产的保值增值，而公共委是为了更好地为公众提供公共产品和公共服务。”

　　薛澜年初曾参加过海淀区为这次改革而专门召开的专家座谈会，他指出，与国企改革相比，事业单位改革更为艰巨。

　　“事业单位改革已经讨论了很久，一直没有得到明确，因为事业单位这个‘大筐’里面东西太多太复杂了。”薛澜认为，最重要的是要先分类，把事业单位这个“大口袋”里的东西理清楚，明确哪些东西本来就是政府职能，需要回归政府；哪些可以进行市场化改革，完全交给市场；哪些是政府必须向全社会提供的基本权益和保障，必须由政府“埋单”，但提供方式可以多种多样，如采取政府采购形式等；还有一部分是有良好外部性的社会服务等，政府可以采取多种方式和政策支持和鼓励，如给予补贴、税收减免、鼓励社会和民间资本参与，政府为其创造更好的进入和退出环境。

　　汪玉凯赞成改革中要对事业单位进行分类。他把事业单位分成四种，即：行政性事业单位，公益性和半公益性事业单位，中介性事业单位，经营性事业单位。汪玉凯注意到，海淀区这次改革保留了行政性事业单位原来的职能部门，而对公益性和半公益性事业单位进行了剥离，初步明确了对经营性事业单位进行市场化改制。

　　“公共委的建立无疑具有尝试性，当然这并不是改革的最终模式，而可能是改革过程中的中间模式，下一步怎么走，要看试点的结果和过程。”薛澜说。

　　一位划归公共委管理的医院内部人士在采访中也表达了他的看法：“这次改革是把权力从卫生局转移到了公共委，只是换了个‘婆婆’，而在制度上并不能证明这个‘婆婆’一定比原来的‘婆婆’管得好。”

　　对此担忧，赵建忠强调，公共委将来会把改善法人治理结构作为一项重要工作，并把很多权力下放到事业单位。“下一步怎么管，我们也在探索之中。”赵建忠说。

　　事业单位改革指向

　　作为全国政治中心的北京，此次改革少有得走到了全国的前头。

　　汪玉凯注意到，1985年后，中国行政体制改革出现了政府改革孤军深入、事业单位改革停滞不前的尴尬局面。

　　“这与我国事业单位涉及的面太大有关。”汪玉凯说。根据统计，目前中国各类事业单位多达130多万个，有2900多万工作人员和近3000亿元国有资产。更有数据认为，中国70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在由政府出资举办的各类事业单位，各项事业经费支出占政府财政支出的30%以上。

　　相对于事业单位所拥有的资源，它对社会的贡献却很不成比例。不仅3000亿元国资和每年30%的财政支出沉淀在事业单位，只提供5%—10%的GDP贡献，更重要的是，事业单位普遍存在的机构臃肿和效率低下，难以发挥其公共服务作用。大量事业单位代行部分政府职能，也造成政府职能范围的混乱，政府机构膨胀，财政负担加重以及不同程度的行政性垄断，导致市场分割和资源浪费。

　　“政府改革中解决不了的问题都推到了事业单位这边，行政编制不够就搞事业编制。”汪玉凯说，“最后搞成了数字游戏。”

　　在政府机构改革和国有企业改革不断推进的今天，事业单位成了改革中最后一个“顽固堡垒”。20多年来，虽然也有很多部门的专家学者对中国事业单位改革问题进行过深入研究，并提出了各自的改革思路，但来自高层的明确思路一直没有出现。

　　其间，政府从事业单位退出和市场化改革曾呼声很高，在实践中，以江苏省宿迁市激进式的医疗改革最具代表性。2000年开始，宿迁将医疗机构全部推向市场，实行私有化。但国务院发展研究中心近期公布的一份《对中国医疗卫生体制改革的评价与建议》指出，此前中国医疗卫生体制改革的思路和做法存在很大问题，其消极的后果表现为医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率低下。该份引起巨大社会反响的报告认为，卫生医疗体制的商业化、市场化倾向是完全错误的，违背了医疗卫生事业的基本规律，“从总体上讲，改革是不成功的”。而一份酝酿多年的以产权改革为核心的《医院体制改革指导意见》，也在行将面世之际突然推迟(见《商务周刊》2005年8月5日第15期《〈医院体制改革指导意见〉的意外死亡》)。

　　薛澜认为，改革出现问题原因并不在市场化本身，而是“应该市场化的我们却市场化不足，应该由政府承担的政府又没有提供有效的保障，事业单位改革很重要的一点就是要把‘埋单’和具体提供服务的方式分开，市场化只是提供服务的一种有效方式”。

　　“所谓公共产品，具有非竞争性和非排他性，但医疗服务一般来说是竞争和排他的。”他个人认为，医疗服务不是公共产品，而很明确是个人服务产品，“所以从提供方式来说，医疗服务可以基本市场化。但是，这并不等于说医疗服务的成本必须由老百姓自己全部承担。由于医疗服务的外部性等特点，各国政府一般都以不同形式承担一部分医疗服务成本，而目前在世界范围内比较，中国老百姓承担的医疗成本是比较高的。此外，政府对贫困人群和其他特殊社会群体要提供基本保障。但是给他们提供医疗服务的医院应该按市场化操作，而费用最后通过保险等机制由政府承担。”

　　在2004年召开的“公共服务部门改革国际经验与中国事业单位改革国际研讨会”上，国家发改委经济体制综合改革司司长范恒山建议，在从总体上收缩中国事业单位规模、调整结构的基础上，把能够撤销的事业单位，在做好相关善后工作的基础上坚决撤销；对于目前已承担政府职能且不宜撤销的，应转变为政府部门。而公益性事务较少、可以改制为企业的，或者目前已从事大量市场经营活动的事业单位应明确转变为企业；不宜再由政府出资兴办、且有市场前途的事业单位，可通过招标拍卖的方式，让渡给其他投资者。

　　“确实，今后我们也会在诸如海淀文化节一些重大的文化项目运作中，采取切块的方式，向社会公开招标。”惠远霖说，“这样，原来一直坐享体制内资源优势的区文化馆就与社会上的文化公司站在了同一条起跑线上。”

　　目前，中央高层和国家相关部门已经注意到了海淀区这次改革，但在改革过程中，海淀区的改革到底能为北京市乃至全国事业单位改革提供什么样的蓝本，薛澜说，“我们需要进一步观察和分析。”

　　新公共管理运动与中国的政府再造

　　——访清华大学公共管理学院常务副院长薛澜

　　政府从众多的公共服务领域退出目的是为了寻求更有效的方式来提供这些服务，但这不意味着政府在改革中“甩包袱”

　　公共委毕竟还是政府的特设机构，是政府的一部分。关键要看今后公共委能否进一步把权力下放给各事业单位，使其拥有更大的自主权和更自由的发展空间

　　□记者 王强

　　月27日，在本刊记者采访北京市海淀区公共委主任赵建忠的当天，一个由中国人民大学制度分析与公共政策研究中心组织举办的“中德地方治道变革与新公共管理”国际研讨会正在召开。

　　在研讨会上，德国不来梅哈文市前市长Manfired Richter介绍了自己在不来梅市当市长时进行的新公共管理改革。他认为，西方掀起的“新公共管理运动”对于他领导下的政府治理变革起到了深刻意义。“新公共管理运动重要的一点是在传统的行政架构中引进市场机制，其核心是权力的分散化，通过将权力和责任降低到最低一级政府部门来降低行政成本。” Manfired Richter说。

　　实际上，这种从1970年代末开始在西方掀起的“新公共管理运动”在中国也开始了探索。中国的很多地方政府正在试图通过这种被称为“政府再造”的工程，力图扭转20多年经济高增长的同时政府提供公共产品和服务能力不断下降的尴尬，其中最普遍的即是公共事业单位的市场化和商业化改革。但时至今天，如何再造政府的公共服务职能，降低公共服务成本的同时又提高公共服务质量，依然是个巨大的现实难题。记者就此采访了清华大学公共管理学院常务副院长薛澜。

　　《商务周刊》：您一定也注意到了海淀区成立公共服务委员会，把服务类事业单位的人财物逐步纳入其统一管理的改革？

　　薛澜：这种改革具有示范意义。在年初参加海淀区专门召开的专家座谈会上，我已经注意到这套改革方案。据我了解，海淀区政府通过设置政府特设部门公共委来改革公共服务的提供，这在国内是第一次。国外这种特设机构很多，比如美国田纳西流域管理局(TVA)，采取公司体制对田纳西流域区内提供公共服务和综合管理，但中国目前类似的尝试很少。

　　《商务周刊》：其实，建国初期很长一段时间，虽然经济发展水平并不高，但中国政府提供公共服务的水平并不低，而且在很大程度上保证了公共资源的合理公平分配，但改革开放到现在，中国经济经历了高速度的增长，为什么政府在公共服务领域却出现了不少问题？

　　薛澜：改革开放前，当时在经济条件和GDP水平很低的情况下，政府在医疗卫生、教育等方面提供了大量的公共服务，应该说做得非常好。虽然当时也有计划经济的弊病，但却保证了很大程度上的公平性。改革开放后，随着市场化改革的深入，在政府公共服务领域开始出现很多问题，第一个问题是在人民生活水平提高，对公共服务质量要求也提高的情况下，不少提供公共服务的事业单位的效率比较低，质量比较差；第二是随着公共服务提供的成本上升，政府没有足够公共财力来保证这些事业单位的日常运转，现在问题越来越突出。

　　《商务周刊》：问题的出现是否可以把原因归结为公共服务领域市场化过度，比如医疗卫生领域近些年出现的问题？

　　薛澜：市场化导向确实是西方“新公共管理运动”的核心内容之一。政府从众多的公共服务领域退出的目的是为了寻求更有效的方式来提供这些服务，但这不意味着政府在改革中“甩包袱”，因为有些服务必须由政府提供。如果完全依靠市场提供是会出问题的，比如公共卫生服务，如果完全交给市场，会出现“搭便车”现象，大家愿意享受这种服务，但不愿意出钱去购买，所以会出现“市场失灵”。

　　因此，进一步完善政府的公共管理职能，就需要确立政府承担公共服务责任的理念，提高政府自身提供公共服务的能力和政府引导管理其他组织提供公共服务的能力。为公共管理的社会化和公共服务的市场化提供制度安排。当然，我们也必须清楚政府承担这些公共服务责任的钱最终是要我们全体老百姓掏。所以我们要政府承担的公共服务责任必须与我们的经济社会发展阶段相适应。

　　公共服务领域是一个很复杂的结合体，很难一下子完全用市场化或者计划手段“一刀切”。目前我们出现的问题，有的确实与市场化过度有关系，但有时候也与市场化不足有很大的关系。

　　比如原来体制下，卫生局实际上变成了“大院长”，他要管理每个医院的具体事务，直接参与每个医院的经营，这无形中也成为了利益的相关者。但卫生局的职责除了保证为社会提供良好的医疗服务，很重要的一点还要对提供医疗服务的医院进行监管。医疗领域为什么强调政府监管？因为这个领域信息不对称，公众很容易受不法医院或医生的骗，所以需要有有相对独立的监管部门对医院的资质、能力、服务等作出客观公正的评估，并把正确的信息提供给公众，使公众能够做出正确的选择。在原来的体制下，卫生局既参与医院的管理和经营，又要监管，很难保证公平。所以把政府的监管职能与医院的具体管理职能分开，我认为很有必要。这一过程是政府从市场中退出的过程。退出后，卫生局应该更注重制定标准和发展规划等功能，实施有效监管的职能。

　　实际上医疗卫生服务可能有相当一部分可以市场化，但另外一方面又需要政府提供基本保障，所以我们要分清楚，哪些是政府必须承担的责任，哪些可以交给市场。目前的问题是应该市场化的我们市场化不足，而应该由政府承担的又没有提供有效的保障。

　　我们原来主要提供公共产品和公共服务的事业单位，无论从数量和结构上都极其复杂，我认为现在最重要的是分类。事业单位改革讨论很久了，但一直没有一个很明确的思路。因为事业单位这个“大筐”里面东西太多太复杂。哪些是纯粹的公共产品，应该完全由政府提供，哪些是可以交给市场做的，哪些是政府鼓励的，哪些是政府限制的，这些分不清楚，下一步改革很难进行下去。

　　从理论上，我认为可能更多的是要把市场理顺，应该配合相关部门把市场建立起来，建立规则，明确各自的责任和职能，创造公平竞争的有效运转环境。

　　《商务周刊》：在改革中，我们发现，改革难以顺利推进下去的一个重要原因是政府公共财政的不足，我们在任何时候都面临这样的尴尬：公共资源有限。

　　薛澜：在普通消费领域，我国基本是供大于求，但在公共服务消费领域，往往是需求大于供给。这里面有市场化不足，效率不高的原因，但更重要的原因是我们社会在这些领域的投入不足。要促进社会发展，提供更多更好的公共产品和公共服务，需要充足的社会资源和完善的公共财政体系的支持。所以，下一步，政府公共财政体制的调整和完善就显得很重要。

　　更大的问题是，在目前我国政府公共财力有限的情况下，多少经费给医院，多少提供给学校，多少提供给社会保障，多少发展公共交通？这个问题可能更大，这涉及到公共财政的合理分配。这就需要我们的公共财政决策机制要有比较大的调整，需要社会各个方面的积极参与。

　　《商务周刊》：西方的“新公共管理运动”强调政府分权，从海淀区这次改革看，是否也体现了类似的权力下放？

　　薛澜：海淀区改革的路径问题是很明确的。就是先把公共服务职能从原来的行政部门剥离出来，整合到一个公共委下，在这一步明确后，再按照新的框架进行管理。

　　传统政府公共管理模式下，权力集中，行政干预过深。严格意义讲，这次改革并不能说是权力的下放，而只是权力的转移，把原来的公共管理职能从卫生局剥离出来交给公共委，所以还不能说是分权，公共委毕竟还是政府的特设机构，是政府的一部分。关键要看今后公共委能否进一步把权力下放给各事业单位，使其拥有更大的自主权和更自由的发展空间，这是下一步的事。

　　《商务周刊》：在现有情况下，完善政府公共管理职能，还需要什么样的制度保障？

　　薛澜：政府公共管理职能的落实需要制度作保障。应从我国现阶段的实际情况出发，逐步制定和形成不同层次的、系统配套的法律法规体系。通过建章立制，为政府自身行为、社会活动和公共事业的发展提供科学的规则，为公共管理的社会化和公共服务的市场化提供制度安排。同时应完善法律框架，改善社会环境条件，引入公共服务的公平公开竞争机制。

　　在制度安排的切实保证之下，应重点提高政府自身提供公共服务的能力和政府引导管理其他组织提供公共服务的能力。这就需要政府强化