公益诉讼制度在争议中前行

　　- 本报记者 陈杰人 程 芬 摄影报道

　　●尽管有学界和民间的一致呼声，但因为一些法律制度之外的因素，以维护公共利益为首要目标的“公益诉讼”制度恐难于短时期内出台。

　　●作为中国《民事诉讼法》修正案专家意见稿的主要起草人之一，中国政法大学的孙

邦清博士是否意识到：一盆凉水或许正在等着他。

　　●从第一稿到刚刚开始的第四稿，《民事诉讼法》的修订工作已经耗费了包括孙邦清在内的众多专家们的大量心血。在自己的导师、中国最知名的诉讼法专家江伟教授的指导下，这位年轻的法学博士一边做着繁重的起草工作一边梦想，有朝一天，自己有关民事诉讼制度的理念和架构设计能够在全国人大会上通过而变成真正的国家制度。

　　●在孙邦清看来，已经施行了14年多的中国《民事诉讼法》很多制度不合理，现在，包括“二审变三审”在内，原有的各项制度在这次修正案中有了重大变更。提到这些变化及其在人大的审议前景，孙邦清至少对“公益诉讼”制度的确立很有信心。

　　●孙邦清在修正稿中有关公益诉讼的“如意算盘”是：完善现行的“集团诉讼制度”，辅之以“国家和社团起诉”制度，用“双保险”维护国家利益和公共利益。

　　●对于孙邦清的热忱，全国人大常委会办公厅一位不愿意透露姓名的处长表示了谨慎的欣赏：“他的本意不错，但设计中国的诉讼制度，绝对不能脱离中国的实际，在实现全面法治之前，不管哪种诉讼制度的设计，除了考虑中国的司法需要，还要考虑司法之外的其他社会条件。”

　　如潮之诉

　　进入秋季，北京律师李和平终于得以在一年中最舒爽的季节里精心准备一场起诉。这场被他称为“典型的公益诉讼”，目标直指福州市的一家宾馆。三个月之前的某一天，这家宾馆收了李和平一天半的房费，而李实际只是从清晨5点住到下午4点。

　　尽管宾馆方面的理由似乎很充分——按照行业惯例，早上六点前入住者，到当天中午即算一整天，如果延迟到下午6点以前退房，则要另收半天房费，但在李和平看来，这样的行业惯例有强盗逻辑之嫌——明明只住了11个小时，为什么要按36小时收费？

　　在意识到这是中国饭店业施行多年的不成文规矩后，李和平决定要讨个说法。“多收我一个人200多元钱没什么大不了的，但一想到全国成千上万家宾馆都这么干，我就坐不住了，一定要打一场公益官司，输了权当练业务，赢了可以改变一个行业的霸王条款。”

　　有人对此作了较为精确的解释——对于违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为，由国家机关、社团组织或者个人向法院提起民事诉讼，这种诉讼的目的是为了维护国家利益或者不特定多数人的利益(即公共利益)。

　　北京法律学者江晓阳博士告诉《公益时报》，和普通的民事诉讼相比，公益诉讼最大的特征就在于，起诉者的根本目的不是为了个人盈利，而是旨在惠及大众，此类官司在西方法治国家被称为“公益诉讼”。

　　孙邦清认为，中国现在还没有真正意义上的公益诉讼制度，与之有关联的则是现行《民事诉讼法》第55条所规定的“集团诉讼制度”。按照该条规定，如果民事诉讼标的是同一种类，当事人一方人数众多且在起诉时未确定，法院可以发出公告说明案情，通知权利人到法院登记，登记的人可以推选代表进行诉讼，诉讼结果对于所有登记的当事人有效，当时未登记者只要在诉讼时效内提起诉讼，也适用这一结果。即便如此，由于各种司法之外的原因，“集团诉讼”制度很少被中国法院采用过。

　　争论

　　和孙邦清的愿望一样，清华大学这位教授的呼吁并没有得到百分之百的支持。在有的人看来，“公益诉讼”这一来源于西方的洋制度在中国将会“天生水土不服”，因为它不符合中国的实际情况。

　　反对者认为，公益诉讼的最大特征之一，就是司法判决的“效力扩张”，即一个判决可以同时适用于其他案情类似却没有经过诉讼的当事人。“这不是鼓励判例法吗？”新浪网上一位名为“土土的火”的网友留言认为，中国是成文法国家，不能轻易采纳判例制度，否则会造成司法制度上的混乱，而公益诉讼恰恰有这方面的危险。

　　另一种反对意见则认为，公益诉讼很容易导致公民的权利滥用。因为公益诉讼不要求起诉人对被诉行为有直接利害关系，而只要有大致的威胁存在就可以。“这样一来，法院会应接不暇，公益起诉甚至会成为某些别有用心者报复陷害和拖累被告的卑劣手段。”

　　前途

　　孙邦清在接受《公益时报》专访时乐观地表示，《民事诉讼法》修订稿中所提出的“公益诉讼”制度，应该能在将来修订案提交全国人大会议审议时得到通过。

　　记者从权威渠道得到的消息显示，就在此前不久针对修订案第三稿的研讨会上，来自全国人大常委会法工委的官员并没有发表任何看法，他们表示只是听取有关方面的意见和建议。

　　但问题是，检察院和法院方面均对此提出了疑问。

　　目前，正是考虑到检察院提起民事诉讼的诸多问题，全国各地一些地方已经陆续叫停了检察院的民事起诉，作为将来可能承担“公益诉讼”的重要角色，检察院系统目前对这一制度表现出游移的态度，有人支持，也有人反对。

　　另一个问题可能出在法院系统，对于修订案所强调的“集团诉讼”，一些法官认为，这样很容易引发群体性事件，而这是他们所不能承受的政治压力。

　　“两个司法机关在这个问题上所表现出的暧昧态度足以说明，公益诉讼离我们的距离还不近，”一位接近全国人大常委会法工委高层的专家表示，有领导人就曾私下里认为，目前所讨论的“公益诉讼”制度架构还“不太成熟”，需要仔细研究。

　　如果将这些消息联系起来看，“公益诉讼”制度的前景似乎并不容乐观，但这些意见毕竟只是部分人的私人观点。按照《立法法》的规定，有关诉讼制度的法律，应当由全国人民代表大会而不是由全国人大常委会来通过。因此，有人认为，只要从现在开始加强对公益诉讼制度的意义和作用的宣传，从而让更多的人大代表意识到这一制度的作用，也许到时候能获得通过。

　　即便如此，在李刚看来，中国公益诉讼正处在英雄时代到法治时代的转型，因为没有法律保障，“一些挥舞着公益诉讼旗帜的个人犹如唐吉珂德，具有骑士般的英雄主义精神，以个案的影响唤起我们对一种新的制度的关注，从这点看，在公益诉讼立法成为现实之前的时代仍是英雄的时代。但是，即使法律上承认公益诉讼制度，公益诉讼仍是不能缺少英雄的奋斗，因为保护公共利益的事业需要个人做出相当的牺牲。”

　　事实上，李刚的“英雄论”正在招募到越来越多的公益英雄。著名打假斗士王海告诉《公益时报》，他最近正在张罗一个非营利组织，其目的也包括一些公益诉讼。“我从没有把购假索赔当作一个终身事业来做，我真正感兴趣的是，怎样从根本上打击假冒伪劣，维护消费者的合法权益。”王海说。

　　另一个人的做法甚至比王海显得更专业，他成立了全国第一家专以公益诉讼为服务内容的“东方公益律师事务所”。

　　“中国公益律师事务所的出现，在很大程度上带有法律启蒙的性质。”中国社会科学院法学研究所王敏远教授充满豪情的话语，至少让徘徊于公益诉讼制度门槛外的人们似乎看到了一丝亮光。

　　一个值得国人关注的是，作为政府环保领域的领军人物，国家环保总局副局长潘岳在8月5日接受媒体采访时透露，他正在研究和推广环境公益诉讼。他认为，对于环境违法犯罪行为，“任何公民、社团和政府为了公共利益，可以以自己的名义，向司法机关提起诉讼。这样，环境犯罪行为就能得到进一步遏制。”众所周知，政府高层的加入，无疑将对中国公益诉讼制度的确立，起到推动或者加速作用。