民告官何日不再难

　　我国实施15年的行政诉讼法有望明年启动大修程序，有关修改建议稿已形成。近日，全国人大法工委行政法室主任李援透露，该修改建议稿汇聚了6个高校专家版本的精华，目前仍在征集意见阶段，力争明年列入人大立法计划。

　　修改稿规定，行政机关官员需出庭、告县官不由县法院审理、民告官可异地管辖、行政机关负责人不履行判决可处以藐视法庭罪等。建议稿通过提高审级、指定管辖等方式，试

图解决基层法院遭受外来干预等问题。可以预想，如果这个修改建议稿最终被通过，将在一定程度上缓解民告官难。

　　一、民告官，难在哪里？

　　从1990年10月1日《行政诉讼法》生效，至今已快15年了，民告官的情况如何呢？总的看来，从宏观到微观，似乎都有可圈可点之处：宏观上看，全国各级法院受理的行政案件一年比一年多了；从微观上看，个别地区老百姓对哪级政府及其组成部门都敢告了，如在北京，民告官的行政诉讼10年来一直呈增长态势。截至今年前四个月，北京市一中院受理民告官案已经突破400件。但是情况并非如此乐观，在全国许多地区，民告官的路仍是举步维艰，这主要表现在：

　　（一）立案难。由于相对人起诉的对象往往是一级政府或政府的主要职能部门，法院受理案件前，往往很慎重，根据最高人民法院《关于贯彻执行<行政诉讼法>若干问题的解释》，行政诉讼先由行政审判庭审查通过、再由分管院长乃至院长批准后，立案庭才能立案，案件的立案实行合议庭审查制，这就先在立案阶段卡住了许多想提起行政诉讼的人。全国法院受理行政案件的数量增长缓慢，和立案难有很大关系，据最高人民法院统计：2002年全国法院共审理一审行政案件80728件；2003年全国法院共审理一审行政案件87919件；2004年全国法院共审理一审行政案件92613件。

　　（二）公正审判难。有些行政案件即使立了案，审理起来难度很大，少数案件，法院迫于行政机关的压力不得不动员原告撤诉或想方设法对原告按撤诉处理。

　　（三）原告胜诉难。法院受理行政案件后，迫于来自政府方面的压力，尽量动员原告撤诉，实在不行便判决驳回原告的诉讼请求或驳回原告的起诉。以2004年全国法院审理的行政案件为例，当年共审理一审行政案件92613件，处理结果是：维持行政机关裁决或决定的16393件，撤销行政机关裁决或决定的1163件，改判行政机关履行法定职责的2988件，驳回原告诉讼请求的7361件，驳回原告起诉的10109件，原告撤诉的28246件，如将原告撤诉的案件计算在内，原告打输官司的仍有62109件，败诉率在67％以上。

　　（四）裁决结果执行难。少数行政案件，即使行政机关打输了官司，也对法院裁判结果置之不理，法院一般也不对应当履行行政裁定结果的行政机关采取强制执行措施。

　　二、民告官，为何难？

　　民告官，至今为什么仍然这么难呢？笔者分析，主要有以下六个方面的原因：

　　（一）行政诉讼立法欠缺。根据《行政诉讼法》第11条的规定，法院有权受理的行政案件仅有8类，且多限于侵犯人身权、财产权的行政案件。最高人民法院《关于贯彻执行<行政诉讼法>若干问题的解释》虽扩大了法院受理行政案件的范围，但限于“法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的束缚，法院行政案件受理范围过窄的现状仍无法根本改变。

　　（二）政治体制因素在司法体制中的体现，这是民告官难的根本原因。按我国现行司法体制，地方法院的人、财、物全部控制在地方政府的手中：法院进人，先要由政府编制部门核定人数，再由人事部门决定法院人员的进出。《法官法》虽有从取得司法资格的人员中录用法官的规定，但人事部门完全可以采取先上车后买票的办法———进了法院再取得司法资格总可以了吧；法院的办公经费，包括法官的工资等，要靠地方财政部门拨款，收的诉讼费返还多少，也由财政部门说了算；法院的司法装备，如想盖个办公楼，除少量自筹资金外，多数靠财政拨款；法院想买警车、囚车，甚至想挂个警牌，也要经政府的财政、公安部门同意。这样的体制下，怎么能不影响民告官的立案和裁判呢？

　　（三）传统观念的影响。就民告官的民一方而言，受传统的“民不与官斗”思想的影响，不到万不得已不敢打行政官司，打了行政官司也是见好就收，这也就是民告官行政案件撤诉率连年居高不下的原因。像百姓们常说的，民告官有五怕：一怕输———已经在政府部门输过了，可别在法院又输了；二怕得罪了官，以后日子不好过；三怕赢了官司输了钱，招来行政官员从其他方面的打击报复；四怕官官相护———法官向官不向民；五怕民告官落了刁民名声。

　　（四）政府首脑及其职能部门的不良行径。一方面，有些政府首脑、职能部门负责人仍不习惯于行政机关当被告，一旦被起诉便恼羞成怒，不是积极应诉，而是通过人事、财政等部门向法院施压，迫使法院驳回原告起诉或驳回原告的诉讼请求。如鲁西南某市中级法院新近受理的一起集团诉市机构编制委员会行政决定、行政赔偿纠纷一案，法院受理后便受到了来自政府领导的很大压力，行政庭负责人只好推迟开庭时间，反复动员原告方撤诉。另一方面，由于多数原告不懂法，打行政官司多聘请律师代理，有的地方司法局在当地政府指令下（或授意下）便给辖区各律师事务所下发口头通知：凡涉及行政诉讼案件，不允许律师作为原告方代理人参与本地的民告官事件。

　　（五）法院领导给自己留后路的思想，也在一定程度上增加了民告官的难度。按现行干部任用原则和惯例，地方法院的一把手任期届满后能进入上级法院任主要负责人的极少，能到同级政府中任副职（如任副区长、副县长、副市长等）便很理想了。所以，这些地方法院领导在任期内对民告官案，特别是对那些以一级政府或该级政府的人事、财政、编委等职能部门为被告的案件，能不立案尽量不立，立了以后能判被告胜诉的尽量判被告赢，较少考虑保护原告方的合法权益。

　　（六）个别法院人为抬高行政诉讼立案的门槛，如让相对人承担过多的举证责任，提高行政诉讼费的收费标准，增加行政诉讼案的立案审查程序等，也在不同程度上增加了民告官行政案件的难度。