关于巴西贫民窟问题的透视与思考

　　最近，国务院发展研究中心、中央财经领导小组办公室的韩竣崔传义、赵阳对巴西进行了考察，着重了解了巴西城市贫民窟形成的原因及其产生的社会问题。通过对巴西的考察，他们认为，必须准确理解城市化的内涵，合理把握好城市化进度，特别是在城市化过程中要妥善处理好农民的土地问题。《中国发展观察》2005年第6期刊登了他们撰写的文章。

　　经过几十年努力，巴西经济发展获得巨大成就，已由农业国转变为现代工业化国家

，2000年人均GDP为3587美元。战后巴西经历了空前的农村人口向城市迁移过程，成为目前发展中国家中城市化水平最高的国家之一。2000年，巴西城市化率已达81.2％。

　　巴西城市化过程中存在的突出问题是贫富差别过大，贫困人口多数集中于城市，而城市贫民又大部分住在贫民窟。贫民窟带来的社会问题主要是：一方面，贫民窟居民大部分人处于贫困线，享受不到作为公民所应享有的经济社会发展成果，居注出行、卫生、教育条件极差，不仅影响当代人，也影响下一代人的发展。另一方面，生活水平的巨大差异造成国民感情隔阂，加之贫民窟游离于社区和正常社会管理之外，一些贫民窟为黑社会所控制，成为城市犯罪的窝点。

　　巴西城市贫民窟产生的主要原因

　　1.土地占有严重不平等，造成大量无地农民。巴西绝大部分土地一直为少数大地主所控制，而广大农民只能在仅够维持生活的小块土地上耕作或作为无地劳动力在大庄园内干活。国家重视出口农业，忽视面向国内市场的小农，对创汇农业的优惠政策补贴也大都落在这类大地主之手。农村中小农户和无地农民处境艰难，形成大量无地农民向城市的流动迁移。由于他们在农村丧失了土地，这种流动是单向的，不可能再回流农村。

　　2.城市化过程中就业机会严重不足。上世纪60～70年代，巴西把工业重点转向资本、技术密集的部门，形成政府借外债搞基础设施，引进外国大公司主要搞资本货物生产，本国企业搞传统产业的格局，创造的就业机会少。此后经济增长速度放慢，服装、制鞋等传统产业又在国际上失去竞争力，难以拓展就业，劳动力大量进入第三产业中的传统服务业和非正规部门。非正规就业一般指家庭服务、在5人以下微型企业工作及从事个体经营等，工资一般只相当正规部门人员工资的一半，没有签订劳动合同，没有社会保障，得不到法律保护。失业、就业不足、就业质量差，是造成城市贫困人口长期大量存在的重要原因。

　　3.城市规划、建房用地、基础设施、社区发展没有考虑低收入人群的要求。在城市贫民窟居住的人80％收入低于最低工资标准，他们很难在城市获得建房用地和住房，又不能退回农村，就非法强占城市公有土地（如山头、城乡结合部的公地）和私人土地，搭建简陋住房，搞违章建筑。

　　4.公共政策不够完善。如国家教育开支向中、高等教育过度倾斜，初等教育相对萎缩，在中等教育阶段重视普通教育和人文学科教育，而轻视中等职业技术教育和师范教育，不利于改善低收入阶层子女受教育和就业状况。

　　对我国的几点启示

　　1.准确理解城镇化的内涵，合理把握好城镇化进度，使城镇化的速度与经济社会发展的实际水平协调起来。巴西城市化相对于工业化和整个社会经济发展水平而言是过度的。我国正处在城镇化加快发展的重要时期，必须认识到，城镇化是一个重大的经济社会结构转型过程，不仅表现为农村人口转化为城市人口的过程，同时也是城市功能不断发展完善的过程。我国实现城市化将是一个比较长的历史过程，不能急于求成。推进城镇化关键是逐步形成合理的城镇体系，促使大中小城市和小城镇协调发展。不能将城镇化片面理解为发展大城市，也不能简单化为遍地开花发展小城镇。

　　2.城市化并非能自动解决农民问题，关键是为农民进城就业创造更多的机会，为农民进得来、留得住创造更好的制度环境。要在注意发展高新技术产业的同时，充分利用国内外市场，继续重视发展传统工业，大力发展劳动密集产业，发展多种服务业，促进中小企业发展，充分发挥其在解决农村劳动力就业中的作用。

　　3.保持农民土地承包经营权的稳定，使农民在城乡之间能够“双向”流动，对城镇化的健康发展至关重要。我国的基本国情决定了在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障。在农民到城镇落户未取得稳定的就业、收入保障以前，要保留这部分外出打工的农民的土地承包权，让农民在城乡之间可以“双向”流动，有助于防止大量的无地农民集中于城市，形成贫民窟。只有农民向城镇转移有了就业、收入、住房等生活基础，他自身感到有条件放弃承包地了，才允许自愿放弃。

　　4.要调整城市建设的思路，在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理上关注城镇低收入群众和进城就业的普通农民工。城市政府应把外来人口对住房、就学、医疗等设施的需求纳入城市建设规划，让外来人口逐步融入城市，这样有利于城市各种服务业的发展，也有利于城市社会的和谐。