中国审计 “审丑疲劳”后咋办？

　　审计牵扯出的大案要案，让中国老百姓对审计署每年的审计报告拍手称快，甚至有人将李金华誉为当代“青天”。但是，舆论持续关注的同时，从李金华审计报告里传出的却是相关部委“屡审屡犯”、“犯而不纠”的现实。有媒体开始说：审计风暴出现了审“丑”疲劳。在历经22年审计艰难之后，中国审计体制正日益迫近一次严峻的“转身”考验。

　　体制弊端审计缺乏独立性

　　几乎从审计署成立之初就伴随着对其定位问题的分歧。

　　1982年12月4日颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定要建立独立的审计监督制度，逾半年后的1983年9月15日，中华人民共和国审计署正式成立，在国务院总理领导下的审计署开始掌管全国的审计工作。

　　“当初在组建审计署时，也曾考虑将审计署置于全国人大领导之下，但将审计机关设立在政府，在政府首长领导下实行审计监督，可以将审计监督与政府经济监管职能高度结合，对审计职能发挥有利。”中国人民大学商学院教授朱小平说，“直属国务院总理领导，也便于审计署有效率地开展工作。”当时，“弱人大、强政府”也是历史形成的政治现实。

　　然而，在1998年李金华上任之前，审计署在中国的政治生活中一直处于事实上的默默无闻的状态。这固然有其复杂的政治原因，但行政型审计体制和双重领导模式，无疑使得审计机关的监督职能在“叠床架屋”的中国政治机构设计中耗尽了执行力。

　　“李金华强势是因为两届总理都强力支持审计工作。”有专家如是说，行政型审计模式能在政府首脑的支持下发挥强大的威力。的确，从1998年起，审计署刮起的“审计风暴”一年猛似一年。审计署成立20多年里，共追还被挤占挪用的资金1300多亿元，而这其中，李金华任内的1998年至2003年就追还挤占挪用资金1081亿元，占追还总额的八成以上。

　　“行政型审计模式带有很大的审计‘人治’的色彩。国务院领导重视，审计工作开展得风风火火，部委利益冲突大，审计工作整改难度就随之变大。”一位不愿透露姓名的专家说，“审计署现在只是进行有限授权下的审计监督，还无法像宪法中所说的那样完全进行独立的审计监督。”

　　该人士说，目前的行政型审计模式虽然获得国务院领导的极大支持，但是审计署本身无法超越国务院，于是一些重大项目的经济审计趋于形式，部委之间的利益博弈也在损耗审计力度。

　　学界传统观点认为，目前国际上主要有四种国家审计体制模式：立法型（议会型）、司法型、独立型和行政型。高级审计师、中国人民大学博士陈宋生在接受中国经济时报记者采访时表示，目前在世界上采用行政型体制的国家比较少，而议会型（立法型）最多。采用议会型、司法型和独立型的占80％以上。以前，瑞典被作为行政型国家审计的成功代表，但在2004年7月1日审计体制改革以后，瑞典现行的国家审计体制已不是纯粹意义上的行政型体制了。陈宋生说。我国目前实行的正是行政型审计体制。

　　清华大学会计研究所教授郝振平认为，现行体制的好处在于它建立的时候比较迅速，很快就能开展工作。而且审计所需的人力、物力资源都在国务院的掌控之内，国务院能支持审计工作很快展开。但他同时表示，这种体制在审计独立性上有明显的弊端：“这是政府内部审计监督，而不是真正意义上的、独立的外部审计。”

　　高级审计师、中国人民大学博士陈宋生说：“这种体制决定了审计机关的地位是不可能超越它的审计对象的。它们本身是平级单位，这种平级使审计机关很难发挥它的作用。这不是靠提高审计人员的素质就能解决的。”

　　改革抉择三条路该走哪条？

　　克服弊端，改革体制，中国审计路在何方？

　　“学术界对这个问题进行过认真而又激烈的探讨。”朱小平说，审计体制模式之辩背后凸现的是对审计机关独立性的考量。

　　与此同时，政治层面的改革设想也开始启动。自从李金华刮起“审计风暴”之后，几乎在每年年初的全国两会上，都会有委员代表提出与之相系的议案建议。

　　方向一：垂直管理、司法型？

　　此前曾有人主张对审计部门实行垂直管理。对此，陈宋生表示“不太赞成”。因为按照受托经济责任理论，一级财政就是一级审计。与此相似，审计署审计科研所副所长、中国审计学会副秘书长崔振龙也“不主张这样”，理由是审计主要是为预算管理服务的，如果都垂直了，那就很难为地方预算服务。“另外，如果把地方政府各个职能部门都垂直了，我们还要地方政府干什么？”崔振龙提醒，看待这一问题要有前瞻的眼光。今年5月初，国家审计署审计长李金华表示，中国暂不会实施审计系统的垂直管理。

　　陈宋生主张在目前大的政治体制框架下对国家审计体制做一些改进。比如提高审计长的规格，把审计长的任期和部长的任期错开，或者延长审计长的任期。陈宋生还强调，审计独立于政府，这是国际潮流和趋势。不过在中国要实现这一目标现在还太难，各方面的基础条件还不具备。“就目前来说，审计体制和目前的民主气候、政治氛围以及经济发展还是能够适应的，未来的趋势则是和国际接轨。”陈宋生说。

　　方向二：立法型？

　　对于目前讨论较多的“人大隶属论”，崔振龙表示，把审计放在立法机构之下有它的积极意义，但要有以下两个前提：第一，等我国的经济成分发生变化以后，没有那么多的国有企业和国有商业银行，审计就可能主要是监督财政预算，而在预算管理过程中立法机构发挥的作用更重要。在这种情况下审计体制有必要向立法型过渡。第二，立法机构对政府，特别是对政府财政预算管得更细、更全面，立法机构在预算管理中的作用更大。

　　方向三：双轨制？

　　兰州商学院教授杨肃昌认为，为强化人大预算监督和独立的审计监督，同时又继续保留和发扬现行行政型体制下审计监督在维护政府经济监管职能中的优势和作用，应建立“双轨制”审计体制，即在人大和政府系统分别建立履行不同审计职责的审计组织。隶属于人大的审计组织主要对负责预算编制、执行和管理的政府和财政部门以及具体用款的预算单位进行监督，目的是为了确保预算执行上的真实性、合法性和效益性，工作直接向人大报告；审计费用直接纳入人大机关预算之内；审计长由人大常委会直接任命。

　　而隶属于国务院的审计组织仍同目前“审计署”的性质一样，是属于政府系统的一个专门从事“内部审计”工作的行政职能部门，即国务院及县级以上地方政府中的原审计机关继续保留，主要对政府和政府首长所管理的下属部门和企事业单位进行审计监督，执行以政府监管工作为中心的各项审计监督任务。

　　杨肃昌表示，“双轨制”模式的特色和优势在于：一是有利于克服现行预算审计监督中所存在的体制弊端，使预算审计保持与政府的必要独立性。二是可基本保留和发扬现行审计体制优势，并不会对政府经济监管效力产生大的影响。三是没有对现行审计机关做大的机构改革和隶属关系调整，这就既不会对现行审计工作造成大的冲击，也不会使国家有大的人财物的投入，改革成本相对不大。四是改革采取的是渐进方式，是在人大预算监督逐渐加强的过程中完成的，实现途径比较稳妥和有序。

　　朱小平认为，审计体制本身无所谓好坏之分，只要适合本国国情，能真正发挥经济监督和制衡作用的就是最有效的。“审计体制改革还是应该从中国的政治实际出发。”另据了解正在运作中的《审计法》修订也拟采用渐进的方式对待审计体制的改革，重在细化审计机关与上下级政府之间的权力边界。

　　本版据中华工商时报、中国经济时报（来源：成都日报）