保护私权与规范公权的统一

　　○调整范围扩大加强了对私权保护的力度。○处罚方式的细化可以限制行政机关裁量权。○取消民事赔偿裁决权，明确行政权与司法权的界限。

　　维护治安是公安行政机关最基本的职能之一。正因为是“基本”的职能，其所涉及的内容必定十分琐碎繁杂——因为它与老百姓日常生活密切相关。在这个意义上，《治安管理处罚法》对社会生活的影响不可忽视。其中，对私权的维护和对治安“警察权”的规范，是

这部法律要解决的核心问题所在。《治安管理处罚法》（以下简称“新法”。本文所引法条如无特别注明，均为新法之条款）第一条对立法目的的阐述是：“为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”，应当说这个阐述是基本到位的。对比1994年《治安管理处罚条例》（以下简称“旧法”）第一条“为加强治安管理，维护社会秩序和公共安全，保护公民的合法权益，保障社会主义现代化建设的顺利进行”对于立法目的阐述，“新法”突出了维护私权与规范公权的统一。从整个立法的框架和内容上来看，这一立法目的在新法中也基本得到了体现。以下择其要点作一简要分析。

　　调整范围的扩大

　　从旧法的四十五条到新法的一百一十九条，篇幅增加了一倍半还多。其中，第三章“违法治安管理的行为和处罚”是增加最多的部分。这一章又分了四节，将“违反治安管理的行为”细分为“扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利、财产权利和妨害社会管理”等四类。与旧法第三章笼统的规定相比，新法不仅对违法行为作了较为合理的分类，而且“违反治安管理的行为”的范围实际上也大大扩张了。新法调整范围的扩大，适应了社会生活的变化。例如“扰乱公共秩序的行为”包括了“非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行使”（第二十三条第四项）和“破坏依法进行的选举秩序”（第二十三条第五项）等行为，而对“扰乱文化、体育等大型群众性活动秩序”的行为的描述，更是分六类具体界定（第二十四条）。又如“侵犯人身权利、财产权利的行为”中，将“胁迫、诱骗或者利用他人乞讨”、“反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨”（第四十一条），“偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私”（第四十二条第六项）以及“在公共场所故意裸露身体（情节恶劣的）”（第四十四条）等近年来新出现的或者比较严重的现象纳入。在“妨害社会管理的行为”中，值得注意的是对经营者作出了规范经营的要求，例如旅馆业工作人员对住客不按规定登记或者明知住客携带危险物质入住不予制止（第五十六条），典当业工作人员承接典当物品不查验有关证明、不履行登记手续，或者明知是违法犯罪嫌疑人、赃物，不向公安机关报告（第五十九条第一项）等行为都被界定为违法，并将面临相应的处罚。违法行为范围界定的扩大，意味着对私权保护力度的加大。新纳入处罚范围的违法行为中，有不少是随着社会经济发展而新出现的或者日渐严重的社会现象。这些行为实际上已经对私权构成侵害，对社会秩序造成干扰。将它们纳入处罚的范围，是顺应了社会发展的需要。

　　处罚方式与程度的细化

　　与违法行为详细分类相对应的是对违法行为的处罚方式与程度的细化。首先，与旧法相比，新法规定的处罚的种类中增加了吊销公安机关发放的许可证和对外国人附加适用限期出境或者驱逐出境的处罚（第十条），原来的“拘留”也被明确化为“行政拘留”（区别于刑事拘留）。其次，各类处罚的适用幅度有了更明确的划分。例如行政拘留的适用因违法行为程度的轻重而分为5日以下、5日以上10日以下，10日以上15日以下等三个档次；而罚款更是改变了旧法以1元以上200元以下为主的处罚幅度，新增了200元至3000元罚款的几个档次。行政拘留适用的细分体现了对限制人身自由的处罚的慎用，本质上是对人权的尊重；而罚款数额上限的提高则是经济发展的需要；处罚“档次”的细分一定程度上也可以起到要求公民“勿以恶小而为之”的导向作用。例如“黑客”可能面临最高10日的拘留（第二十九条），“买赃”可能受到最高5日至10日拘留并处500元至1000元的罚款（第五十九条）。行政拘留处罚合并执行最长不超过20日的规定（第十六条），避免了行政处罚因合并执行而处罚过重的可能性。此外，对强制措施的规定在一定程度上也填补了以往立法中的一些漏洞。例如因扰乱体育比赛秩序被处以拘留处罚的，可以同时责令其12个月内不得进入体育场馆观看同类比赛；违反规定进入体育场馆的，可以强行带离现场（第二十四条第二款）。

　　对公安机关行使治安处罚权的实体限制

　　新法的调整范围虽然在总体上是扩大了，但旧法中原有的一项权力却被取消了——公安机关不再具有民事赔偿的裁决权（旧法第三十八条规定公安机关有权裁决被处罚对象赔偿受害人损失或者负担医疗费用）。这是一个大的变化。公安机关不再解决民事纠纷，使得《治安管理处罚法》的功能更加纯粹和名至实归，也为行政权和司法权的行使划分了更清晰的边界，引导民事纠纷通过诉讼解决。此外，“违反治安管理行为”范围的扩大并不必然意味着公安机关治安处罚权的扩大。事实上，新法虽然扩大了治安处罚权行使的范围，但同时对处罚权行使的方式却作出了更严格的限制。例如，罚款数额和行政拘留天数的详细的“分级”规定，大大限制了公安机关在作出处罚决定时的自由裁量权，有利于减少和避免处罚的任意性和不公平。

　　处罚程序的完善

　　新法对公安机关治安处罚权的限制不仅体现在实体方面，更体现在程序方面。新法第四章“处罚程序”中“调查——决定——执行”的环节划分，与旧法第四章“裁决与执行”的规定相比，新法的程序性规定不仅在篇幅上是旧法的四倍（旧法第四章只有十条，新法却有四十条），而且对处罚程序的规定更为详细、规范，并注意了与其他相关法律（例如《行政处罚法》）的协调和衔接。在调查程序中，告知权利、表明身份、回避等程序公正的基本要求都得到了体现；对传唤时间作出规定（第八十三条）和将旧法中“讯问”改为“询问”，体现了与刑事诉讼程序的分界；对检查程序的规定（第八十七条）则对于长期悬而未决的“强制检查权”问题在一定范围内给了一个明确的“交代”。包括听证程序在内的决定程序与《行政处罚法》中的相关程序性规定基本一致，但每一种情况的处理方式的规定则更加详细周到。听证程序的适用被限定在“公安机关作出的吊销许可证以及处2000元以上罚款的治安管理处罚决定”，其中“2000元以上罚款”可以看做是对《行政处罚法》第四十二条“较大数额的罚款”的进一步明确化（当然仅限于治安管理处罚）。而30日至60日的办案期限的规定（第九十九条），也有望促进公安机关对治安案件及时处理，防止久拖不决。另外，新法对救济程序的规定也保持了与其他相关法律的协调一致。旧法规定不服处罚只能在5日内向上级公安机关申诉；再不服才可以向法院起诉（旧法第三十九条），与行政复议和行政诉讼制度并不一致；新法则废止了上述特别规定，规定了“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”（第一百零二条）。在执行程序中，对不服行政拘留处罚决定的救济的规定，使得被处罚人的权利保障更为充分。新法规定，被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行的申请，在提供担保的情况下有可能暂缓执行（第一百零七条至一百一十一条）。这是对行政复议和行政诉讼期间不停止执行的一般规定的特别规定。这些规定有望防止错误的行政拘留给被处罚人带来的不可逆的损失，也可以减少因此而引发的国家赔偿。此外，第五章“执法监督”是旧法所没有的。此章规定的目的是监督公安机关及其人民警察依法合理行使治安管理处罚权。旧法仅在第四十一条、第四十二条作了简要规定，新法则将公安机关及其人民警察违法行使治安管理处罚权的情形及其相应的法律责任规定得较为详细具体，是“限权”的最终保障。《治安管理处罚法》也许不能说是一部完美的法律，其中一些规定的可操作性仍然值得讨论（例如第二十四条责令扰乱体育比赛秩序者12个月内不得进入体育场馆观看同类比赛；又如第八十七条规定检查公民住所需要县级以上公安机关的证明文件等等），但是总体上看，其对违反治安管理的行为及其处罚的详细规定和处罚程序的具体化、明确化以及合理化，基本上实现了维护秩序、保障权利和规范权力的立法目的。可以预计，这部法律将为公安机关提供更好的执法指引，同时对健全我国行政法律体系和规范行政处罚具有十分积极的意义。（作者为暨南大学法学院副教授、法学博士）

　　作者：刘文静

　　（来源：检察日报）