人大法工委官员解读公务员服从义务与抗命权

　　编者按

　　公务员服从和执行上级的决定和命令是为了保证政令畅通，但是如果上级的决定和命令是错误的，怎么办？公务员法第五十四条中作出规定：公务员对于上级的错误命令有抗辩权和抗拒权。怎么理解这一条的立法原意，怎么认定上级的决定和命令违法，在实际工作中如何贯彻此条规定，这些问题萦绕在许多公务员心中。为此，本网专访了全程参与公务员法

制定的全国人大常委会法制工作委员会国家法室副主任许安标，请他答疑解惑。

　　公务员法中凸现出很多新亮点，而五十四条的规定，无论是在立法过程中，还是在法律通过之后，都引起大家广泛的关注。这一条在规定公务员对上级的决定和命令具有服从与执行的义务和纪律的同时，添加了对上级的错误命令有抗辩权和抗拒权。全国人大常委会法制工作委员会国家法室副主任许安标向记者介绍了这条法规的立法本意。

　　第五十四条的立法目的

　　许安标说，在常委会审议的公务员法草案关于公务员的纪律中曾规定，公务员不得“对抗上级决定和命令”。在审议和征求意见过程中，一些常委委员和其他同志提出，这一规定过于绝对化，如果上级的决定或者命令是违法的、损害老百姓的利益，公务员仍然必须服从，不符合国家机关的宗旨，也违背依法治国的要求。正是考虑到这一点，后来在草案修改过程中，将这一规定改为“不得对抗上级依法作出的决定和命令”，在决定命令之前增加了“依法作出”的限定，即公务员执行与服从的是合法的决定命令，换句话说，公务员可以不执行违法的决定和命令，目的是要在公务员服从决定命令与抗拒违法决定命令之间寻找到一个结合点。

　　四个方面详解该条的立法本意

　　许安标介绍，上级的决定和命令是否违法，是一个十分复杂的问题，在权威机关正式审查认定之前，往往是见仁见智。为了妥善处理这个问题，既保证政令的畅通，又保持政令的合法性，公务员法在第五十四条作出进一步的规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令。执行的后果由上级负责，公务员不承担责任。但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任”。这一规定涉及到非常复杂的理论问题，又是十分现实的问题。许安标介绍了这里包含的几层含义：

　　一是认为上级的决定或者命令有错误，可以向上级提出意见和建议，也就是享有抗辩权。赋予公务员提出意见和建议的权利，使上级有一个重新考虑和审查决定命令的机会，从而防止和避免错误决定命令的执行。“错误”包括违法和不适当两个方面。违法包括超越权限、违反程序、适用法律错误，不适当主要是自由裁量权的行使不适当，违反授权宗旨和目的。两者涉及法律与事实、合法性与适当性等多个方面。凡是上级的决定或者命令超越权限范围、认定事实不实、解释与适用法律错误、程序违法、行政裁量权的行使不合理或者不适当等，都属于错误的范围。

　　二是上级不改变决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令。这里有两种情况：一种情况是如果公务员提出的不同意见没有被上级采纳，公务员应当执行该决定或者命令。因为公务员的个人判断能力和认识水平是有限的，不能以公务员个人的判断和认识取代上级的决定命令。为了保证政令的畅通，在这种情况下，公务员应当执行该决定命令。另一种情况是上级下达的决定命令具有很强的时效性，下达时即要求立即执行，此时公务员对决定命令有意见，只能是边执行边反映意见，不能停止执行等待上级的反馈，否则会贻误时机。在上述两种情况下，如果最后证明上级的决定或者命令是错误的，由此发生责任追究问题，应当由谁来承担责任呢？由于公务员对上级作出的决定或者命令已提出了不同意见，或者决定命令本身要求立即执行，因此，执行的公务员可以免责，后果由上级承担责任。

　　三是对于明显违法的决定命令，享有拒绝执行权。全国人大法律委员会关于本法草案的修改意见报告对此作了清楚的立法说明，如果上级的决定命令明显违法，如刑讯逼供、做假账、走私，公务员当然有权拒绝执行。什么是明显违法，就是一个普通公民或者从业人员都可以判断出的违法行为。对此可以从两个方面来判断：一是上级的决定或者命令将导致刑事犯罪，二是上级的决定或者命令严重违反从业规则。如保持会计资料的真实和完整，不做假账，是对会计人员的基本要求。而现在会计行业的一个严重的问题就是假账比较多，提供虚假会计资料、财务报告的案例并不少见。在很多情况下，会计做假账，是在上级领导的授意、指使，有的甚至是在强迫威胁下做的。做假账与会计的从业准则和要求明显不符，上级要求做假账就是一个明显违法的决定命令。如果单位领导下达这种不合法的指示和命令，会计人员应当并且有权坚决予以抵制。

　　四是执行明显违法的决定或者命令，要承担相应的责任。对于明显违法的决定命令，公务员没有加以抵制，而是盲目执行，这时不得以执行命令为由而免责，而是要依法承担相应的责任。当然，这里是承担“相应的”责任，即公务员并非一概承担所有的责任，因为这里有上级决定或命令的介入，公务员是在执行上级的决定或命令，因此，要根据案件的具体情况判断公务员承担责任的范围与程度。

　　公务员应否承担责任的几种情形

　　如果公务员没有对上级明显违法的决定命令提出异议而予以执行，是否应当承担责任？许安标说，从本条规定来看，答案应当是肯定的。由于明显违法是一般公民都可以判断出的违法行为，因此，对于明显违法决定命令没有提出异议而直接执行的，应当推定该公务员是知道该决定命令是明显违法的，要承担相应的责任。

　　对于“如果公务员认为上级决定或者命令明显违法而不予执行，但后来有权机关判定上级决定或者命令合法，公务员对于自己不执行的行为是否应当承担责任？”这一问题，许安标给出的答案也是肯定的。他解释说，这样理解，有利于防止个别公务员随意曲解上级决定命令而不予执行，搞有令不行，有禁不止。

　　针对“对于上级所作的存在一般错误(不构成明显违法)的决定或命令，公务员未向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见而执行的，其是否需要承担一定的责任？”这样的疑问，许安标说，考虑到公务员个人的认识能力、知识水平以及对整体情况、事实资料的掌握等方面的局限性，不能强求公务员具有全面审查上级决定或命令是否正确的能力，因此对于决定命令中的一般性错误，如果公务员没有发现而执行的，不应要求公务员承担责任。

　　《中华人民共和国公务员法》第五十四条公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。(本网记者席锋宇)