一名人大代表及其背后的系统培训

　　本报记者 程刚

　　7月中旬，一些求告无门的村民来到洛阳白马集团有限责任公司，找到全国人大代表邓志芳。他们反映，在选举村委会主任的过程中，该村村支书的一些行为涉嫌违反《村民委员会组织法》。

　　此前，村民们到当地民政局反映，接待他们的官员表示民政部门没有执法权，对此类问题很难处理。他们转而向检察院举报，检察院工作人员认为，涉及农村选举问题应由民政部门负责处理。纪检和监察部门的官员同样表示，这种事情不归他们管。万般无奈，村民们找到邓志芳。

　　邓志芳马上与该市人大常委会联系，希望人大督办。人大一位工作人员回复说：“邓大姐，人大监督的范围是一府两院。村支书不在人大的监督范围内。”

　　邓志芳马上纠正对方：除了监督一府两院，人大也可以对党的工作提出批评和建议。“在刚刚结束的北戴河培训班上，全国人大的周成奎同志恰好给我们讲过这个问题。”以前，包括她在内的很多全国人大代表都不太了解这一点。拿着邓志芳致该市人大的建议信，村民们再次找到当地纪检委。这一次，纪检部门不再推托。

　　此前的7月5日至10日，邓志芳与来自各地的142名全国人大代表一起，参加了全国人大常委会在北戴河举行的“全国人大代表培训班”。她提到的周成奎正是原全国人大常委会副秘书长，现任全国人大教科文卫委员会委员。

　　这已是全国人大今年举行的第二期培训班。第一期培训班于4月23日至28日在杭州举行，来自各地的78名全国人大代表参加了首期培训，拉开了全国人大代表轮训的序幕。按照全国人大常委会正在拟订中的一项计划，在未来几年内，近3000名全国人大代表将陆续参加类似的培训班，全面学习如何正确履行人大代表职责。

　　如此大规模地对全国人大代表进行系统培训，自新中国成立以来还是第一次。“这标志着对全国人大代表的履职培训开始步入系统化和制度化的轨道。”全国人大常委会办公厅联络局巡视员李伯钧说。

　　全国人大常委会副委员长盛华仁为此专程赶赴杭州，出席首期培训班开班仪式。他特别强调，对全国人大代表进行系统化培训，是“一项具有战略意义的重大举措”。对人大代表进行培训，并非十届全国人大的权宜之计，而是将作为一项制度长期坚持下去。

　　曾经，代表提出的议案上千件，但符合要求并最终被列为议案的不足半数

　　45岁的老劳模邓志芳是九届、十届全国人大代表，但此前没接受过有关如何履职的任何系统培训。跟许多人一样，最初当选代表时，邓志芳不知道怎么写议案和建议，参加全国“两会”的分组审议时，亦不知道如何审议一府两院的工作报告，不知道如何发言。一些人大代表因此自嘲为“哑巴代表”、“举手代表”。

　　一些来自基层的代表缺乏代表意识，他们甚至认为，每年3月初到北京参加全国“两会”，自己的职责就是学习党和国家的政策，并将政策精神带回家乡。

　　此外，还有一些代表往往围绕地方发展的具体项目提议案，而很少提涉及全局、具有普遍意义的议案和建议。据统计，十届全国人大三次会议之前，每年人代会期间全国人大代表提出的议案上千件，但符合要求并最终被列为议案的不足半数甚至更少。

　　盛华仁说，由于不懂相关法律，过去在全国人大选举时，甚至出现过有的代表投票选举不满45周岁的人为国家主席，有的代表投票选举不是全国人大代表的人当全国人大常委会委员。此外，由于缺乏代表意识和职责意识，还出现个别代表把选票收藏起来不投票和表决时不按表决器的现象。

　　在宪法修正案和《反分裂国家法》提交全国人代会审议之前，全国人大常委会曾分别要求各省人大对全国人大代表进行短期培训，“但均属临时培训，只是让来自各领域的代表对相关法律草案有一个熟悉的过程，还远远谈不上系统和规范”，李伯钧说。

　　既然缺乏系统培训，在以往全国人大代表履职过程中，就更依赖代表本身的主观能动性和自学能力。“刚当选人大代表那会儿，就利用到北京开人代会的机会，自学全国人大发放的代表手册。另外一个办法就是在闭会回到当地后，利用业余时间参加一些法律课程的培训。”来自吉林的王维忠代表说。

　　很多人大代表都有与王维忠类似的经历，“但仅仅依靠平时自学人大知识，虽说可以了解一些基础知识，但很难学深、学精”，来自鞍钢的王二江代表说。

　　代表素质和能力参差不齐，与老百姓对人大代表越来越高的期望值形成强烈对比。特别是全国人大代表，作为国家最高权力机关的行为主体，他们的素质、履职水平和发挥作用如何直接关系到能否真正代表和反映民意，更直接决定着国家最高权力机关———全国人大及其常委会———是否能充分发挥作用，从而直接影响国家决策的质量和效能。从这个角度讲，全面提高代表履职能力已成当务之急。

　　什么样的全国人大代表堪称合格？盛华仁在开班式上说，全国人大行使职权的每一项工作，政治性、法律性、程序性、专业性都很强，可以说是知识广博型兼密集型的工作。这就要求全国人大代表必须具有较高的思想理论水平、政策水平、法律水平和广博的知识，必须具有宽广的视野和全局观念，必须具备参与决定国家事务的能力。

　　李伯钧告诉记者，事实上，从2003年十届全国人大一次会议开始，就不断有人呼吁对人大代表进行系统培训，一些人大代表甚至专门为此提出建议案。参加杭州培训班的来自四川的全国人大代表纪尽善，于去年6月列席十届人大常委会第八次会议时，即作了题为《提高代表议案和建议质量的建议》的发言。

　　学完履职ABC的代表们建议官员代表尤须加强履职培训

　　“原来代表们以为就是安排他们在北戴河休假，玩一玩。”全国人大培训中心一名工作人员感慨，“到了之后才发现，培训安排得相当紧凑。”在为期6天的培训中，主办方安排六次课程，包括学习中共中央九号文件、坚持和完善人民代表大会制度、法治建设与和谐社会建设、如何审议工作报告、国家计划和预算的审查批准、司法体制和对司法工作的监督、如何提高议案建议质量、如何增强代表活动实效等。其间，还穿插两次分组讨论和一次大会学习交流发言。

　　接受采访的人大代表表示，虽然培训班讲授的只是代表履职的基础知识，但通过培训，代表们对如何审议各项报告、审查计划和预算、提出议案建议，以及闭会期间如何更好地履行职责等首次有了系统的了解。“以前模糊不清和拿不准的地方，听完课后感觉豁然开朗。”邓志芳说。

　　“过去，审议这些报告时不知道哪些内容与老百姓关系最密切，也不知道重点在哪里。”王维忠代表坦陈。但在全国人大预算工委副主任姚胜讲授《计划和预算与对计划和预算的监督》后，他方才知道，审议财政报告最重要的部分是预算和决算。“这意味着政府如何收钱，如何花钱，事关每一个老百姓的切身利益。”他说。

　　来自广东的陈舒代表曾担任过基层法院副院长，长期从事法律工作，对审议“两高”报告轻车熟路，但对如何审议政府工作报告、计划报告和财政报告则相对陌生。此前，包括陈舒在内的很多代表一直对每年的财政报告存有疑问：政府收入为何要分为预算内和预算外资金？预算执行情况为什么经常与预算对不上？“这次姚主任一讲我们就明白了，实际上我们的预算不是很全面。国家的预算管理体制还需要进一步改革和完善。”

　　在培训班的座谈会上，全国人大代表还就如何提高培训效率和学习效果提出了各种建议。包括王维忠、邓志芳在内的很多人大代表还特别建议，全国人大培训班应格外加强对官员代表和企业家代表的履职培训。他们注意到，一些官员代表和企业家代表公务非常繁忙，抽不出太多时间学习和研究问题。而且，以前省人大组织履职活动，出席率较高的都是基层代表，官员代表尤其是领导干部出席率则较低。“官员代表多学习学习人大代表的权利、职责和义务，不仅有助于增强他们自身的代表意识，也有助于他们在平常的工作中理解和配合其他人大代表的履职。”邓志芳说。

　　轮训的意义不止于履职

　　李伯钧强调，某种意义上，对人大代表进行培训只是为代表履职奠定了一个基础。“代表履职水平的提高，还有赖于代表自身增强代表意识，在实践中不断提高实际运用能力。”他说。

　　全国人大率先对全国人大代表进行轮训，将对地方各级人大及其常委会起到示范和带动作用。事实上，盛华仁在开班仪式上亦明确要求，各级人大及其常委会都要把加强代表培训工作和提高代表素质，“摆到工作的重要日程，认真抓好”。

　　盛华仁算了一笔账。现在全国有各级人大代表近290万人。从八、九、十这三届全国人大来看，平均每届有73%是新当选代表。按照这个比例匡算，四届下来，全国即有800多万人当过乡镇以上人大代表。这些代表分布在全国各个地方、各个行业、各个岗位，其中占相当比例的代表是各级党政干部和基层骨干。如果这些人在担任人大代表期间都经过培训，“这对于提高全民族的素质也具有重要作用”，盛华仁说。

　　本报北京9月4日电