健全衔接机制 监督“以罚代刑”

　　杜绝“以罚代刑”必须建立健全行政执法与刑事执法衔接机制

　　近年来，行政执法机关查处的案件数量逐年增长，破坏社会主义市场经济秩序违法犯罪案件不断增多，但是仍有相当一部分案件被以罚代刑，人民群众对此反映非常强烈。这一方面是由于一些地方行政执法机关依法行政意识不强，容易受经济利益驱动、地方保护主义干扰，以及少数贪赃枉法的国家工作人员包庇、纵容；另一方面是由于法律规定不完备，行

政执法机关向司法机关移送案件即行政执法与刑事执法相衔接的机制还不够健全，行政执法机关与司法机关办案相互脱节，没有形成打击犯罪的合力。要有效地解决这一问题，应当通过强化检察机关的监督职能，建立健全检察机关对行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件的监督调查程序，从而促进行政执法与刑事执法衔接机制的建立。近年来的实践证明，建立健全行政执法与刑事执法衔接机制，对于促进行政执法机关依法行政，依法打击相关违法及犯罪行为，加大对各种危害社会秩序，妨害社会管理行为，特别是加大对各种破坏社会主义市场经济秩序犯罪活动的查处和惩治力度，整顿和规范市场经济秩序具有重要意义。为了建立行政执法与刑事执法衔接机制，使那些被行政执法机关查获的涉嫌犯罪的分子能够被及时移送司法机关立案侦查，依法追究刑事责任，2001年7月国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，其中明确提出“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督”。同年12月最高人民检察院也公布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。各级检察机关根据这些规定，加强立案监督，积极主动地与行政执法机关联系，探索行政执法与刑事执法的衔接途径，根据当地实际制定了诸如案件移送制度、信息共享制度和通知立案制度等，为建立健全检察机关对行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件的监督调查程序，建立、健全行政执法与刑事执法衔接机制打下了良好的基础。2004年3月，最高人民检察院会同全国整顿和规范市场经济秩序工作领导小组办公室、公安部联合制定并公布了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，为解决当前存在的行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件问题、强化检察机关的立案监督起到了积极的指导和推动作用。但是，上述规定毕竟不具有法律的普遍约束力，有些地方、有些行政执法部门没有按照上述规定，及时把涉嫌犯罪案件及时移交司法机关，或者以缺乏明确法律依据为由，不接受检察机关的监督。8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国治安管理处罚法》，该法的通过，不仅对于全面规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，尊重和保障人权，具有重要意义，而且对于解决行政执法机关与司法机关办案脱节，进一步建立健全行政执法与刑事执法衔接机制具有重要意义。该法第一百一十四条第二款明确规定：公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。这一规定不仅为检察机关依法监督行政执法机关行政执法行为提供了明确的法律根据，而且对于促进检察机关与其他各相关行政执法机关加强联系和监督，进一步建立健全行政执法与刑事执法衔接机制，具有重要的推动作用。

　　检察机关在建立健全行政执法与刑事执法衔接机制中的作用

　　检察机关作为国家法律监督机关，有责任对国家工作人员包括行政执法人员在职务活动中是否依法行使权力进行监督，促使其严格执法、廉政勤政。建立行政执法与刑事执法的衔接机制，对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件活动进行监督，是检察机关职务犯罪监督职能的必然要求，同时，也是检察机关及时发现行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件或移交后公安机关不依法立案侦查，而有针对性地开展立案监督工作的前提条件。应当说，行政执法与刑事执法衔接机制的建立，为检察机关开展相关法律监督工作，提供了必要的知情渠道和有效的监督途径，有利于增强法律监督实效。治安管理处罚法的通过，为检察机关加强对行政执法机关行政执法行为的监督，进一步推动行政执法与刑事执法衔接机制的建立健全提供了新的契机。因此，检察机关要抓住机遇，主动地与行政执法机关和公安机关建立联系，研究办法，提出建议，积极推动行政执法与刑事执法衔接机制的建立和发展。

　　建立检察机关对行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件的监督调查程序是进一步完善行政执法与刑事执法衔接机制的关键

　　根据我国宪法规定的检察机关法律监督的性质以及新通过的治安管理处罚法，检察机关有责任对国家工作人员包括行政执法人员在职务活动中是否依法行使权力进行监督，以促使其严格执法、廉政勤政。为了保证检察机关的监督职责能够落到实处，赋予检察机关对行政执法机关不移交刑事案件的调查权，对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件活动进行监督，就成为检察机关监督职能的必然要求，成为建立健全行政执法与刑事执法衔接机制的必然要求，同时也是检察机关及时发现行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件或移交后公安机关不依法立案侦查，而有针对性地开展立案监督工作的前提条件。为了进一步完善行政执法与刑事执法衔接机制，加强法律监督，促进依法行政，有必要建立检察机关对行政执法机关不移交刑事案件的监督调查程序，并明确相应的调查手段，检察机关根据举报、控告或者办案中发现的线索，认为行政执法机关在执法中存在以罚代刑、不移交刑事案件等问题时，有权要求行政执法机关提供该案的相关材料和进行必要的调查，并有权要求其依法移交涉嫌犯罪案件，行政执法机关应当配合和执行。对此，可以通过进一步完善有关法律，明确规定行政执法机关在查处行政违法案件中，发现涉嫌犯罪线索的，应当及时按照管辖规定向公安机关移送案件，同时向人民检察院备案。人民检察院对公安机关是否立案进行监督。人民检察院对于行政执法机关作出行政处罚的案件，认为可能涉嫌犯罪的，可以向行政执法机关查询案件情况，并可派员查阅有关案卷材料，行政执法机关应当配合。人民检察院经审查，认为确实涉嫌犯罪的，应当通知行政执法机关按照管辖规定向公安机关移送涉嫌犯罪案件，行政执法机关应当执行，并将执行情况书面回复人民检察院。行政执法机关不移送的，人民检察院可以将案件线索直接移送公安机关立案侦查。行政执法机关在工作中发现国家工作人员涉嫌贪污贿赂、徇私枉法、玩忽职守以及徇私舞弊不移交刑事案件等职务犯罪线索，应依法及时向人民检察院移送。人民检察院对行政执法机关移送的职务犯罪线索应当进行审查，认为需要追究刑事责任的，应当立案侦查，并将审查结果通知移送案件的行政执法机关。从而保证行政执法与刑事执法衔接渠道的畅通。（作者单位：最高人民检察院侦查监督厅）

　　作者：高景峰

　　（来源：检察日报）