用制度约束官员行为(组图)

http://www.sina.com.cn 2005年09月06日14:27 检察日报

　　官员尽职尽责，靠制度，还是仅靠其自律？健全的制度约束不仅是一种硬性的外部标准，更是一种不可或缺的内部保护

　　新闻背景

　　今年1月6日，最高人民检察院对四川省原副省长李达昌以涉嫌滥用职权罪进行立案侦查。随后，四川省检察院报四川省人大常委会同意，对李达昌采取了刑事拘留、逮捕的强制措施。5月下旬，李达昌案被移送北京市检察机关办理。

　　李达昌是2005年见诸媒体的涉案第一位省部级高官。

李达昌资料照片

　　对中央的“三令五申”充耳不闻，对财政纪律视做儿戏，给国家造成极为严重的后果。

　　偶然与必然

　　李达昌案发，是由原属下一局长贪污受贿案引出来的，其中多少有些偶然。换个视角，我们跳出就案说案的老套路，对该案就能产生一些新认识。

卸任后的李达昌接受媒体采访

　　我国目前各省市经济和社会综合实力发展不平衡。在目前体制下，一些地方长官便产生追求地方利益的冲动，于是无视中央的权威和背离中国整体经济利益的事情便不可避免地发生。从经济战略视角看，所谓地方保护主义，损害的恰恰是国家整体战略部署的落实；从政治视角看，这样的决策，无论是地方“首长”个体的行为，还是“集体决策”，都掩盖不了追求地方利益的冲动本质，不可避免地产生损害中央政策权威的后果。对于一个努力实现小康社会与和谐社会整体目标的发展中国家来说，地方利益的无序冲动是对整体目标实现的最大破坏——它动摇了中央决策的权威，破坏了国家整体战略的落实。

　　李达昌涉嫌犯罪主要与动用中央政府拨给“中川国际”的专项资金有关。可以肯定的是：挪用上级财政部门的资金，李达昌不是第一人，也绝不是最后一个。

　　“中川国际”是1980年经国务院批准成立的全国首家省级综合性外经企业，总部在四川成都。1995年，公司进入鼎盛时期。1997年，由中国进出口银行向“中川国际”提供1000万美元的5年期专项贷款，该资金用于解决乌干达欧文电站赔偿风险准备金。时任副省长的李达昌却利用职权，多次批准挪用，造成巨大经济损失。欧文电站危机之后，“中川国际”暴露出本来面目：负债累累，大量逾期银行贷款无力偿还。李达昌刚当副省长一年多，就敢挪用巨额资金，令人不可思议。

　　在我国，几乎每个省市都有类似“中川国际”这样重点扶持的企业——这些企业的兴衰直接关系到国家和地方财政税收的实现。地方长官对待这种企业或者是无原则保护、扶持，甚至牺牲其他企业的发展；或者是将其视做“唐僧肉”随意宰割，最后搞垮了企业。李达昌无疑属于后者。两种态度的共同之处是，对中央的“三令五申”充耳不闻，对财政纪律视做儿戏，给国家造成极为严重的后果。

　　他差不多成就了一个突破“官本位”的典范。如果没有年初发生的这一“变故”，这将是一个完美的谢幕。

　　书生的悲剧？

李达昌在欢迎其返校任教的座谈会上

　　“我是一介书生。”这些年，李达昌在各种场合都反复强调自己的学者身份。

　　从一介书生到公选省长，李达昌的仕途可谓顺风顺水——1981年毕业获经济学硕士学位，回到西南财大任教。第二年任讲师，第三年任政治经济学系副主任。1984年，41岁的李达昌调任德阳市副市长。三年后，他被调入四川省计经委担任副主任。1987年7月，李达昌终于如愿以偿调入省财政厅，随后任厅长、党组书记。

　　1996年2月9日，李达昌以高票当选为四川省副省长。几年后，李主动辞去副省长职务。在西南财经大学欢迎李卸任回母校任教而举行的座谈会上，李诚恳地说：“我从来没有用‘官本位’的意识来看待自己的职务。在任上，我埋头苦干，特点就是执着，干什么一定要干好，没有考虑过自己的官位和权力，不担心失去什么。退下来了，也不觉得失去了什么。”

　　李达昌差不多成就了一个突破“官本位”的典范。如果没有年初发生的这一“变故”，这将是一个完美的谢幕。而在当时，他自称“纯属个人行为”的举动，引起国内媒体的广泛关注。

　　当时，因为受舆论的误导，舆论又被李达昌的假象所迷惑，许多人十分佩服李达昌的新潮“官念”。

　　执教19年，为官19年，从教授到副省长，再从副省长回到教授，人们一度为他淡泊名利，能上能下的气度所折服。所以，有人评价李达昌落马是“书生的悲剧”，多少带有同情或惋惜的成分，但事实却是，李达昌违背了财经纪律，给国家造成无法挽回的损失。无论是不是“书生”，作为一位在财政岗位担任领导职务的官员，在签字的一刻都应该清楚自己的行为意味着什么！

　　从刑事法律的角度说，李达昌个人悲剧的背后有太多的问题必须引起警醒。

　　（一）监管体系不健全，监管力度不大，地方权力难以受到约束，是造成目前大量违规、违纪现象的体制原因。李达昌挪用财政资金也不例外。李多次批准挪用财政资金在后，别人多次请求挪用在先。那么，是谁先盯上财政资金，并且多次请求李达昌挪用财政资金这块“唐僧肉”？李达昌多次批准挪用的这一大笔钱，到底干了些什么？难道不正是因为很多人普遍存在的漠视规章制度，不重视政府信誉的思想和行为，才导致1000万美元资金被挪用吗？从这个角度看，李达昌的悲剧，不仅是他个人的悲剧，也凸显了体制的欠缺。

　　（二）在“中川国际”的经营中，难道不是政府在施加无处不在的、干预企业的影响吗？从“中川国际”与业主乌干达电业局签约欧文电站扩建工程，到“中川国际”负债累累时的重组，无不集中反映了国有企业的不少弊端。1999年，深圳通富达公司成为“中川国际”第一大股东，四川省国有资产投资管理公司成为第二大股东。但重组后的“中川国际”仍然亏损。2004年6月19日，沦为ＳＴ股的“中川国际”发布公告，持有该公司51．12％公司股权的深圳通富达公司，在新组建的管理团队中出局。这使得“中川国际”出现了在中国上市公司中极为罕见的大股东所持股权的份额与管理权的归属完全脱离的局面。

　　无疑，李达昌案的发生还有着深层的根源值得我们深思。

　　期待法理型权威

　　在我国社会转型过程中，出现了公共权威弱化现象。因此，转型时期的我国需要一种与社会主义市场经济体制相适应、体现现代民主精神的公共权威——法理型权威。

　　确立法理型权威，必须建设社会主义法治国家；加强党的领导，维护中央的权威；加强国家机关建设，强化全国人大和中央人民政府的权威；加强法制教育，使法律意识成为一种社会风尚，内化为公民的共同信念、民族精神、社会共识和集体文化。

　　如此，各级地方长官必须坚决维护中央决策的权威和国家整体利益，这是这些官员的责任和义务。在这一过程中，应该主要靠制度，还是靠官员的自律？李达昌案向我们提出了一个至关重要的命题。

　　近年来，我国在制度建设方面取得了巨大成绩，如市场经济体制的制度框架、法律制度的建设等。但在一些领域我们仍然面临着尴尬：即在制度和人之间究竟应该如何选择：是相信制度的作用，还是更相信官员们的自觉、自律？

　　这样提出问题，并不是要否定现行的监督制度体系，而是说现有的监督体制不应该有明显的“盲区”。

　　所以要强调制度的重要性，是因为在制度与人的自律之间，我们更应该认识到，制度是基础。如果我们对一些特殊的群体，如省部级别的高官，把对他们信任和他们的自律提到了不适当的高度，形成了制度缺陷，就可能为李嘉廷、刘方仁这样的腐败分子，留下腐败犯罪的空间。西方学者曾有结论：政府及其公共权力的行使者，一定要最大化地减少对政府对市场活动不必要的干预，更好地发挥市场自身的功能。否则就可能大大增加权钱交易的机会和可能。这也是我们十分强调在对各级官员的监督中，一定要更注重制度而不仅仅是自律的重要原因。纵观李达昌的落马过程，笔者认为有三个警示。

　　警示一：在制度约束和道德约束之间，制度约束应为不可替代的原本位。

　　李达昌是一位由大学教授“学而优则仕”的官员，在长期担任领导职务之外，还独立或合作完成科研项目180余项，并荣获全国财政理论研究特别奖等多项奖项。这就再次提醒人们，我们既不能被任何表面的假象迷惑，也不能过多地依赖道德和人性的约束作用。在道德约束和制度约束之间，应更多地依靠制度。健全的制度约束不仅是一种硬性的外部标准，更是一种温柔的内部保护。

　　警示二：对各级官员的离任要进行必要而严格的审计，并使之成为不流于形式的程序常态。

　　李达昌辞官从教是在2003年夏季，事实说明有关部门在其离任之前，显然没有进行严格而彻底的审计，或者即便进行了审计也是流于形式。

　　值得注意的是，尽管官员离任审计已被讨论了多年，尽管从上到下审计的力度也在不断加大，但对官员的离任审计还是存在薄弱环节，尤其对李达昌这样的高官的离任审计难以真正落到实处。因此，审计部门不仅必须程序性地对官员进行离任审计，更要对那些“急流勇退”的官员进行严格而彻底的审计，绝不能流于形式。

　　警示三：财政运行必须最大程度地公开、细化，资金监管制度必须进一步完善。

　　一方面，提取上亿元大额资金，李达昌就像拿自家的钱一样方便，充分暴露了在资金监管方面的巨大漏洞，这是权力在失控状态下为所欲为的必然结果；另一方面，资金是省财政担保借来的，有关部门应当知晓并监督其使用，但实际上他们却毫不知情。正是这种财政运行的不公开、不细化，不仅严重损害了中央决策的权威、国家利益和群众利益，最终也害了李达昌自己。

　　没有监督的权力必然导致腐败。李达昌的落马再次警示我们，必须从相关制度建设入手，必须积极建立对权力的制衡和监督机制，必须尽快走出片面对人性和道德的简单信赖和依靠，才能相对有效地预防和制止各种官员腐败现象。

　　与此同时，李达昌的落马更应该引起各级地方官员的警醒，必须切实维护中央决策的权威和国家整体的利益放任追求地方利益的盲目冲动，结果必然是可怕的。

　　(作者系北京市检察院第一分院宣传处副处长、法学博士)

　　作者：徐苏林

　　（来源：检察日报）