推进基层工商执法规范新探

　　行政执法必须强化法制观念，推进依法行政，完善各项制度，实行执法规范化。近年来，我们扬州工商系统在如何进一步规范执法行为，充分履行好管理与服务职能，为市场经济的持续、快速和健康发展提供保障和支持等方面，作出了有益的探索，取得了一定的成效。本文拟就推进基层工商执法规范进行探讨，供商榷。

　　一、规范和引导案前、案中、案后各个环节，约束和规范基层执法行为。

　　1、强化案前教育防范。推行事前提示制度和案前警示制度，要求基层工商机关在全面履行监管职能的前提下，主动承担起普法的义务和责任，多做防微杜渐的前期预防，减少亡羊补牢式的后期处罚。事前提示制度，即在市场巡查中向正在筹办企业的当事人发放提示通知，书面告知其应办理哪些手续，如何办理。对新领取营业执照的业主，主动免费发放《经营者守法指南》让其了解经营中应当遵守的相关法律法规；案前警示制度，对初次有违章违规行为，且情节轻微、未造成后果的，符合省工商局十宽规定的错误行为，发放预先警示通知，限期整改，不予立案查处。通过二项制度的建立与落实，使我们的行政执法有效性和亲和力准确定位在原则性与灵活性的高度统一上。

　　2、强化案中操作规范。实施规范执法行为五项制度：案中宣传制度，把宣讲法律法规贯穿于查办案件的全过程，使被处罚对象知其错、为何错、错在哪，促其积极配合办案，理解办案。案件立案备案制度，所有下一级的一般程序案件立案表必须及时报上一级执法办案机构备案，坚决杜绝先调查后立案等不规范执法行为出现；对依法销案的，也必须报上一级执法机构备案，防止随意销案等暗箱操作。调查取证与核审定罚相分离制度，即调查取证人员不直接对所办案件进行定性处理，而是由专门的内审人员负责核审定罚。大要案公开会审制度，即对制售假冒伪劣等社会危害大、严重影响市场秩序及损害消费者权益的案件，实行由人大、政府、政协、司法、行风监督员代表及相关媒体参与的公开会审。行政执法公示制度，即将行政执法的职责、依据、程序及结果向社会进行公示。通过实行上述五项制度，使执法办案工作置于内部约束和社会监督之下，进一步深化阳光执法，把依法办案全面纳入法治的轨道。

　　3、强化案后规范整改。实施案后回访制度，督促、帮助企业改正违法行为，我们规定，罚款万元以上的案件必须进行回访，回访要在结案后的3个月内完成。通过回访帮其规范经营，防止企业旧病复发，促进其稳步走上健康发展的良性轨道。同时，对被处罚的重点私营企业、国有集体大型骨干企业、特困企业实行无偿的工商法律援助，主动提供法律咨询、宣传工商法律法规，帮助企业避免各类违章违法行为。

　　4、推行 天 字型审案模式。依据该模式，县级局局长办公会议是 天 字型审案模式的最顶部的一横，是基层重大、复杂案件审理的决策机构；基层工商机构案件会审小组是天 字型审案模式的第二层的一横，是基层行政案件的审理机构；基层工商机构AB巡查组则是 天 字型审案模式下层的两条人字型主干线，既承担具体的执法办案职能，又相互制约、交叉审案。具体而言，基层工商机构AB巡查组负责案件的交叉初审，再由案件会审小组明确案件核审意见，大要案件由县级局局长办公会议研究决定。

　　由于进一步推进基层执法规范，今年以来，全市共查处各类违法违章案件7000多起，没有一起行政复议被撤销和行政诉讼被判败诉的案件。

　　二、推进基层执法规范、提高依法行政水平，必须正确处理好以下四个关系。

　　1、正确处理好依法行政与执法自由裁量权的关系。自由裁量权是行政机关在法定的范围和尺度内，基于特定的实际情况和行政目的，依法自由做出实际某种具体行政行为的权力。但由于规定的罚则幅度比较宽泛，行政机关的自由裁量空间大，如何运用自由裁量权是各方矛盾汇集的焦点之一，也是外界对工商部门非议较多的一个方面。当前，在切实引导基层执法人员正确处理好立法宗旨与法律条文的关系，贯彻好处罚与教育相结合原则的基础上，需要对自由裁量权和法律适用加以规范和制约，以确保权力公正、公平地运行。可以借鉴西方判例做法，找出典型案例作为案件审理的座标，通过列举的方式对违法行为的法律责任加以细化，以供基层执法人员确定处罚额度的参照。

　　2、正确处理好普通法与特别法的关系。随着法制建设的进步和依法行政水平的提高，以单行法规定行政程序的做法越来越多地曝露出其弊端：单行法（特别法）普遍缺乏全局思考的高度和程序设计的理性，大多是为解决燃眉之急而制定，条文冲突现象时有发生；部分单行法是部门立法或地方立法，部门利益和地方利益保护色彩较重。因此我们必须在法律的高度上加强行政程序规范建设，按照公开原则、民主参与原则、正当程序原则、越权无效等原则制定统一的行政程序法，使公民和组织通过合理的行政程序权利的运用，直接介入行政权的行使过程，以公民权约束行政权，并成为规范行政权正当行使的外部力量。

　　3、正确处理好行政执法各负其责与多主体执法的关系。行政处罚法虽然对行政处罚的实施机关予以明确规定，但由于执法队伍的庞杂，职能的交叉与重叠在具体的执法实践中仍是难以避免，权责不清、推诿扯皮等问题也时有发生。在新的执法形势下，我们认为，首先要建立联合执法平台，建立由公安、质检、卫生、药监、检察等部门参加的联席会议制度，强化联合执法，具体明确各相关职能部门的权利与义务，联络的方法与程序，联合执法的对象与要求，信息的通报与共享，改变过去一事一议的临时联合执法为定时、定期交流和活动的常设联合执法机构。其次，要建立一套与现代法制社会相适应的行政执法体制，重新明确和界定行政执法机关的性质、职能和责任，进一步调整职能，理顺关系，实现行政执法权的分权制衡和有效协作。

　　4、正确处理好外来监督与自身监督的关系。权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败，建设法治工商，确保执政为民，必须强化对工商执法的监督。《行政诉讼法》颁布以后，司法监督开始发挥作用，但目前存在的主要问题在司法裁判的执行和法律、法规的缺位给司法审查带来不少困难。因此，我们在外部行政监督全面强化的同时，当务之急是要加大自身的执法监督，赋予行政相对人监督权，从力所能及的环节抓起，尽量减少或规避不规范行政行为的发生。行政机关内部的执法监督要切实推行行政执法过错责任追究制，对行政执法中存在的违法违规行为，要严格按照过错责任追究相关人员和单位的责任，切实做到有过必究、有究必果。何月林(扬州工商行政管理局