民行抗诉制度是司法公正必然要求

　　根据现行法律规定，我国检察机关在民事行政诉讼中拥有抗诉职能，即检察机关对于法院已经发生法律效力的民事行政裁判，发现符合法定情形的，可以按照审判监督程序向法院提起抗诉，法院应当进行再审。实践证明，检察机关民行抗诉制度行之有效，发挥了检察机关对民行审判权的监督作用。然而，实务界始终有一种观点认为，检察机关对人民法院生效的民行裁判采取提起抗诉的形式进行“法律监督”，影响到法院独立审判。如何科学看待我国的民行抗诉制度？2005年8月30日，最高人民检察院召开“民事行政诉讼中检察权配置问题

”研讨会，国内20多位知名法学专家展开深入讨论后认为，应在坚持的基础上完善现行检察机关民行抗诉制度。

　　检察机关拥有民行抗诉权实属必要

　　西南政法大学教授田平安指出，检察制度是法国大革命的产物，当时主要基于三大目的：一是权力制约，即对裁判权的制约；二是对警察进行合法性控制；三是保障民权。从中国法制传统和现行宪法来看，检察机关的基本性质和职能是国家的法律监督机关，在国家机关体系中是权力机关之下的“一府两院”的组成部分，是与法院、政府平行的机关。检察权能通过法定程序监督制约行政权和审判权。民行抗诉制度正是在这一意义上对人民法院的民事行政审判实施法律监督，保护国家、社会和个人合法利益不受损害。

　　北京大学法学院教授刘家兴认为，诉讼制度是以审判权为主导，诉权为基础，检察监督权适当补充的制度。检察诉讼监督机制是诉讼制度的必要组成部分，并非诉讼制度之外的多余。尤其在诉权与审判权失衡的情况下，检察诉讼监督的作用更显重要。

　　中国人民大学法学院教授江伟认为，检察机关民行抗诉存在理由中最具有说服力的就是其现实意义。近年来，司法不公和司法腐败已成为人们深恶痛绝的社会现象之一，在民事诉讼中，金钱案、人情案、关系案等司法腐败现象比较严重。如果运用恰当，检察机关的抗诉职能可以有效矫正民事审判权的不当行使。据统计，从1991年至今，法院再审民事行政抗诉案件的原判改变率在70％以上。这说明了我国检察机关的民事、行政诉讼法律监督工作已经取得了很大成绩，保留并完善检察机关的民事、行政抗诉职能具有积极意义。

　　民行抗诉监督并没有不当干涉审判独立

　　江伟教授指出，一些人认为检察机关对生效民事行政判决提起抗诉，将会对法院的独立审判造成不当干涉，这种担忧主要是没有认识到审判独立和检察监督都是相对的。一方面，审判机关不能以独立为理由排斥任何外来监督。不要任何监督的绝对的审判独立不可能达到审判公正的目的。况且，审判独立还受一个国家的政治体制、司法制度等因素影响，并与法官的理性化程度相关。与奉行“三权分立”的西方国家有所不同，我国的宪政体制决定了审判独立的有限性。另一方面，检察机关也无权（实际上也没有）以监督为由对法院的审判活动横加干涉。检察机关的监督是公开地按法律规定的正当程序进行的，其抗诉理由以法定的程序向当事人和法院完全公开。检察机关对生效裁判提起抗诉而引发再审时，也只是在法庭上宣读抗诉书、发表抗诉意见等，至于抗诉理由是否成立仍然必须接受法院的审理和裁判。可见，民行抗诉监督并不会不当干涉审判独立。

　　至于民事抗诉将会削弱判决的既判力的观点，江伟教授认为，从根本上来看，这一弊端并不是抗诉制度的产物，而是再审制度的产物。只要再审制度继续存在，不管由什么途径引发再审，都将会导致生效判决既判力的动摇，这也是为了兼顾实质正义的实现，对程序的安定性作出的必要妥协。

　　研讨中，包括中国政法大学教授朱维究在内的相当一部分专家认为，民事行政诉讼中的检察权配置不是部门机构之间的事情，应站在国家的高度，从全局和客观需要来考虑设计，其根本目标是实现司法公正，促进法制统一和依法治国。北京大学法学院教授湛中乐认为，应从立法上解决制度规范的问题，使检察机关民行职权配置更加细化，以排除检察机关在履行民行职能时所遇到的外部障碍。

　　民行抗诉监督的对象有待进一步澄清

　　司法实务界有观点认为，根据民事诉讼法第十四条“人民检察院有权对民事审判活动实施法律监督”的规定，检察机关的监督不包括执行活动，仅限于审判活动，故其可以提出抗诉的裁判仅限于法院在审判程序中作出的裁判。曾参与民事诉讼法制定的刘家兴教授不同意此种观点。他指出，当时制定民事诉讼法时，“审判活动”与“执行活动”并没有分开，立法原义对“审判活动”的理解是包括“执行活动”的。实际上，在执行过程中就有实体裁判权的存在。西南政法大学教授常怡、中国政法大学教授陈桂明和中国人民大学教授汤维建认为，从民行裁判执行的现状来看，应该加强执行监督。随着民事执行案件的增多，执行管理无序、执行行为不规范成为带有普遍性的问题。而“执行乱”的一个重要原因就是执行中存在监督真空。如果说现有法律对执行监督规范缺失或不明确，那就应从立法上明确赋予人民检察院具体的、可操作的民事执行案件监督权和破产案件监督权（破产程序在性质上是执行程序的特殊形式），即检察机关有权对民行执行裁定和破产程序中的裁定提起抗诉。

　　民事诉讼法第一百八十五条将抗诉的对象确定为人民法院已经发生法律效力的判决裁定。有观点认为，检察监督是事后监督，检察机关不得单独对法院在诉讼过程中的管辖权异议、财产保全、先予执行等裁定提出抗诉，只能等到一审或二审判决生效后，在对判决抗诉时一并提出抗诉。江伟教授认为，这种认识是不正确的。抗诉监督的目的主要是防止司法不公正的产生，司法不公正可能产生于诉讼的任何阶段，所以检察监督应当保持一种对各个诉讼环节实行监督的可能性。就裁定而言，我国民诉法规定当事人可以就不予受理、管辖权异议、驳回起诉三种裁定提出上诉，因此检察机关只能待上述三种裁定发生法律效力，才能够依法提起抗诉；对于其余的各种裁定，法院一旦作出立即发生法律效力，其中先予执行、财产保全等临时性措施对当事人的实体权利有着重大影响，检察机关应有权在诉讼进行过程中提起抗诉。

　　民事诉讼法第一百八十五条规定的抗诉事由范围是否合理？与会学者对此争议较大。一些学者认为应收缩抗诉事由，为维护审判权的终极性，检察机关应以程序监督为主，保障审判程序合法，不干预实体裁判。还有一些学者则认为，现行规定合理，检察机关兼顾实体监督和程序监督，是为了全面实现司法公正。

　　完善民行抗诉权的具体行使方式

　　从十几年的实践来看，现行制度在民行抗诉权的具体行使方式上暴露出一些问题。与会学者主要提出三方面的完善建议。

　　（1）抗诉程序的启动

　　现行再审制度规定，人民检察院可以依职权启动再审。武汉大学法学院教授赵钢认为，检察机关抗诉一般应以当事人提出抗诉申请为前提。民事诉讼一般是私权纠纷，是否申请提起再审纠正错案是当事人的一项处分权能，应当得到充分尊重。对于法院的生效判决，只要当事人不申请再审，并且该案件无害于国家利益和重大公共利益，检察院没有必要主动进行监督。这也是符合民事行政诉讼本质规律的。当然，若发现审判人员有贪污受贿、徇私舞弊而枉法裁判之情节严重、已构成犯罪的，检察机关应依职权主动提出抗诉。

　　（2）提起抗诉的级别

　　根据《民事诉讼法》的规定，除最高人民检察院外，其余同级检察机关无权对同级人民法院的生效判决或裁定直接提出抗诉，而是要提请上一级检察机关履行抗诉职权。刘家兴教授认为，生效裁判的抗诉应由原审法院的同级检察院提起。“上级抗诉”的制度源于“上下级行政机关上级纠正下级错误”的理念，进而认为监督只能是上级监督下级。实际上，同级检察院和同级法院的职权是对等的，二者在诉讼中享有平等的法律地位，发生相对应的监督法律关系。—般而言，决定提请抗诉的检察院对于抗诉的理由、生效判决的错误所在及其危害性、抗诉的必要性最为了解。因而，同级检察院对于原审法院生效判决进行抗诉监督具有职权上的对应性和程序上的便利性。

　　（3）调阅案卷的权力

　　目前在实践中普遍存在检察机关调卷难的问题，给民事抗诉程序的启动带来很大的不便。江伟教授认为，立法上需要明确规定检察院有权向法院调阅案卷。

　　检察机关在民事抗诉程序中应当被赋予有限的调查取证权，具体包括以下两个方面：一是对法院查证缺漏行为予以补救，目的是侧重于消除那些造成当事人客观上举证不能的原因，从而使其能够获得依法应该得到的证据，这种情形下检察机关调查取证行为的启动应依当事人的申请而为之；其二是调取审判人员贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判行为的证据，目的是侧重于对审判人员相关违法行为的追究，维护国家审判机关应有的公正性。除此之外，检察机关不应任意扩大调查取证的范围。因为在民事诉讼中，行为意义上的举证责任和结果意义上的举证责任都由当事人承担，法院只是在当事人因客观原因举证不能的情况下才依职权予以调查收集证据。如果检察机关任意就新的事实和证据进行调查收集的话，将会破坏当事人诉讼权利平等原则和辩论原则，造成诉讼结构的失衡。

　　作者：刘卉

　　（来源：检察日报）