湿地管理体制十几年无“定论” 管理权混乱加速扎龙萎缩

　　核心提示

　　21万公顷的扎龙湿地由于身处齐齐哈尔和大庆两市，管理上冲突不断，关于扎龙到底归谁管的问题一直争论不休。有关专家分析认为，扎龙自然保护区出现的资源归属、湿地补水、核心区移民等诸多矛盾，归根结底是管理体制的掣肘。多方争夺扎龙的结果使扎龙现在仍处于产权残缺的状态下，有关各方追求各自利益会加速扎龙湿地的消亡。　莫名其妙的“

湿地局”

　　龙江湿地万里踏访的采访车远远适应不了湿地特有的路况，在进入扎龙湿地核心区的路途中几次卡住。无奈，记者一行只能改乘当地的“四轮子”（拖拉机）继续前行。

　　9月3日上午，车子驶入位于扎龙腹地的林甸县育苇场时，这里唯一的一座高层建筑进入视野：“林甸湿地局”。

　　记者疑惑地看了一眼给我们当向导的林甸县湿地与野生动物保护站的工作人员，他苦笑了一下欲言又止。

　　原来，“林甸湿地局”的前身是林甸县育苇场，2004年10月轰动全国的扎龙湿地核心区挖沟事件他们就是始作俑者。

　　据了解，2004年8月31日，林甸县育苇场更名为“林甸湿地局”。9月3日开始，该“局”指使人员开挖核心区6公里长水道，发展旅游项目。10月中旬，大沟挖至301国道附近时被媒体曝光，挖沟被叫停，但此时湿地水道已经粗具规模。

　　有关部门介入调查时发现，“林甸湿地局”机构的设立并没有经过上级有关部门的审批同意，只是县政府主管领导在“林甸县育苇场‘翻牌’成为‘林甸湿地局’的一份请示报告上签署了同意申报的意见。

　　记者进入空荡荡的“林甸湿地局”办公大楼，见到了被门卫称为马场长的该“局”一位负责人。

　　“我是该称呼您马局长还是马场长呢？”记者寒暄。

　　“叫‘场长’吧。”马场长说，“那（指湿地局）只是挂个牌子，机构和人员、职能都没正式批。”

　　按照《黑龙江省湿地保护条例》的规定，2004年林甸县育苇场挖沟事件应由大庆市林甸县林业局负责处理。可是，林甸却以案件已报到扎龙保护区管理局为由拒绝对该起事件下达行政处罚决定书。而按照有关规定，隶属齐齐哈尔市政府的保护区管理局是不允许跨区域执法的。

　　由于对管理和执法体制认识上存在的严重分歧，这起事件的行政处罚决定书至今没有下达。

　　冲突来自“各自为战”

　　有关扎龙湿地保护管理体制混乱的问题“说来话长”。

　　面积为21万公顷的扎龙湿地自然保护区横跨两区四县，分别归属齐齐哈尔市和大庆市行政区。

　　据了解，1979年扎龙自然保护区管理局成立时，将扎龙自然保护区管理局设在齐齐哈尔市，归齐齐哈尔市政府管辖。保护区成立伊始，有关部门给扎龙规定了“三统一两不变”原则，即统一保护、统一规划、统一管理；行政区划不变、资源隶属关系不变。管理局工作人员可以到湿地所跨其他县境内实施保护湿地的职权，却无权管理那里的人和资源。

　　1992年以前，林甸县和杜尔伯特蒙古族自治县均归齐齐哈尔市管辖，因此扎龙湿地管理上的矛盾并不突出。1992年，上述两县划归大庆市管辖，矛盾就凸现出来。

　　过去，扎龙管理上的边界摩擦不外乎是各自为战式的行政执法，随着诸多矛盾的深层发展，“扎龙到底归谁管、怎么管”，“扎龙应该设立几个管理局、设在哪里”，以及扎龙补水、防火等一系列问题被摆在了决策者的桌面上。

　　据介绍，扎龙湿地归大庆和齐齐哈尔两个行政区管辖，业务归林业部门管理，水要受到水利部门制约，捕鱼归渔政管，防火归畜牧部门管，生态环境归环保部门监督。

　　“媳妇只有一个，婆婆却一大堆，咋能把扎龙管好？”扎龙自然保护区管理局局长李长友说，扎龙自然保护区涉及四县两区、14个乡镇，要理顺区内捕鱼、开荒、烧荒、修路等事，我们都要跑断腿，更不必说补水等大事了。由于防火、退耕、治沙、补水、旅游等都没有人统管，所以只好各自为战。

　　湿地管理权久争不休

　　2003年8月1日施行的《黑龙江省湿地保护条例》第32条规定：湿地自然保护区应当由所在地的市级以上人民政府设立管理机构。湿地自然保护区跨两个以上市的，由省人民政府设立湿地自然保护区管理机构。

　　《条例》规定得很清楚，可是，执行起来却很难。

　　齐齐哈尔市和大庆市关于扎龙管理体制的争论已经10年有余，可事到如今，有关部门仍然没有一个明确的说法。

　　大庆市政府提出，在齐齐哈尔市和大庆市各设一个管理局，然后在省林业厅设立一个协调机构，以“分家”的形式明确各自的产权范围。

　　可是，齐齐哈尔市政府不同意这种改革方案，他们认为扎龙只有一个，管理上不能分家。他们建议，成立一个由省林业厅、大庆市政府和齐齐哈尔市政府领导组成的扎龙保护区管理委员会，以便共商保护区管护大计，统一管理扎龙保护区行政事务。这样可以建立一个比较好的补水机制，解决水资源危机问题，还可以尽快制定《扎龙自然保护区管理条例》，把扎龙湿地和扎龙保护区的保护纳入法制化轨道。

　　然而，针对齐齐哈尔市政府的设想和建议，大庆市政府有着不同的想法。他们认为，大庆市政府从扎龙保护区成立以来投入资金近30亿元人民币，且扎龙湿地大部分面积跨越大庆行政区，大庆有理由参与湿地的管理和保护。大庆市政府基本认同齐齐哈尔市政府关于设立扎龙保护区管委会的构想，由省林业厅、齐齐哈尔市政府、大庆市政府领导组成管委会。但大庆方面建议设立两个保护区管理局，分别为“扎龙自然保护区大庆管理局”和“扎龙自然保护区齐齐哈尔管理局”，在扎龙保护区管委会的领导下负责本行政区内的管理和保护事务。

　　对此，齐齐哈尔市政府认为，“一区两局”的管理体制必定造成新的分割、职能交叉、体制不顺，势必导致生态差异，不利于保护扎龙湿地生态系统的完整性。“扎龙是齐齐哈尔人民的扎龙，鹤城是齐齐哈尔市的城市名片，我们不能没有扎龙。”

　　警惕“公有地悲剧”上演

　　英国学者哈丁在1968年提出了著名的“公有地悲剧”理论。假设有一个向一切人开放的牧场，牧羊人为了获得更大的收益，肯定会增加更多的牲畜。但每个牧羊人所承担的只是公有地退化成本的一部分，“公共牧场”将在牧羊人无节制的放牧中走向毁灭。

　　哈尔滨工业大学管理学院公共部门经济学研究专家梁雪峰指出，湿地原来属于“公有地”，正是为了防止发生“悲剧”，国家才批准设立自然保护区，赋予湿地产权。但目前看，扎龙自然保护区所拥有的产权是残缺的产权，因为这个产权不是对整个湿地及其资源的产权，甚至在湿地居住的农民眼里，扎龙仍然是属于大家的一块“公有地”，他们可以随意到湿地上割芦苇、捕鱼捞虾，而眼看着湿地逐渐退化不必负责。

　　梁雪峰认为，多方争夺扎龙的结果使扎龙仍处于产权残缺的状态，所有人追求各自利益将加速湿地消亡。如果不加紧明确扎龙的管理体制，那么作为一个残缺产权制度的产物，扎龙必将重蹈“公有地悲剧”的覆辙。

　　编后话

　　本报龙江湿地万里踏访的记者用了8天的时间奔波于21万公顷的扎龙湿地自然保护区内，用了大量的笔墨呈现给读者的是一个美丽的扎龙，一个蕴藏大量珍贵资源的扎龙。让我们痛心的是，我们看到的也是一个支离破碎的扎龙。呼吁保护好扎龙的声音由来已久，且呼声愈喊愈高。然而令人遗憾的是，扎龙的窘境至今依然存在。一个地球给人类遗留下来的礼物我们应该弥足珍视，因为这是地球留给全人类的。

　　我们知道，记者的笔不能改变现状，只能呼喊。带着沉重的脚步，我们的记者离开了扎龙，我们的车开往了哈拉海湿地，但愿那里迎接我们的是阳光。（生活报）

　　作者：李晓满 崔立东