领导干部财产申报需要法制化

　　1995年至1997年，中共中央、国务院先后颁布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》。2003年颁布实施的《中国共产党党内监督条例（试行）》，把各级党员领导干部应当向党组织如实报告个人重大事项，自觉接受监督作为党内监督制度的一项重要内容。上述规定，对于促进领导干部廉洁自律和加强党风廉政建设起到了积极作用。但从这几年的实践中看，在具体落实领导干部重大事项报告和收入申报制度中也存在一些问题，影响了报告制度的效果，主要表现为：少数单

位对领导干部执行报告制度的重要性认识不足；有的单位执行报告制度“走过场”，对领导干部填写的《报告单》不分析、不审核；有的领导干部对个人重大事项和财产收入不如实报告；对领导干部报告制度的管理和监督比较薄弱，缺乏有效的监管措施。究其主要原因，一是报告制度只是政策性文件而不是国家法律，有关规定刚性不足，强制力不够，权威性有限，缺乏有效的约束机制；二是限于我国当前经济、社会和科技的发展水平，税收征管手段很不完善，个人征信系统还未全面建立，领导干部对个人重大事项和收入是否如实报告难以核实，给有关部门的管理和监督带来困难。为了将领导干部重大事项报告和收入申报制度落到实处，充分发挥其在反腐倡廉和党风廉政建设中的作用，笔者认为，报告制度仅仅依靠党和政府的规定是不够的，在建立社会主义法治国家的进程中，应当通过国家的立法，使之法制化、规范化。

　　以公务员法颁布实施为契机，制定公务员财产和个人重大事项申报法

　　今年4月27日，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，自2006年1月1日起生效实施。公务员法是我国50多年来干部人事管理第一部总章程性质的法律。根据公务员法草案说明、全国人大法律委员会关于公务员法草案审议结果的报告，我国公务员的范围主要是以下七类机关的工作人员。（1）中国共产党机关的工作人员。（2）人大机关的工作人员。（3）行政机关的工作人员。（4）政协机关的工作人员。（5）审判机关的工作人员。（6）检察机关的工作人员。（7）民主党派机关的工作人员。按照公务员法对公务员的界定标准与范围，我国的公务员基本涵盖了传统意义上的党政领导干部，这为依法管理和监督党政领导干部，推进管理的科学化、民主化和制度化奠定了基础。公务员是国家公职人员，行使公权力。为了防止公务员滥用权力，世界各国对公务员的义务、纪律均有特别规定。这些规定不同于对普通公民的要求，也不同于对一般的在国有企业事业单位工作的公职人员的要求。公务员财产申报就是监督、约束公务员的一项重要的法律制度。1883年英国议会通过《净化选举防止腐败法》，这是世界上第一部有关财产申报的法律。1978年美国通过了《政府行为道德法》，明确规定官员均需申报财产。上个世纪后期，法国、韩国、俄罗斯、新加坡、泰国、墨西哥等国也先后实施了财产申报制度。由此可见，公务员申报财产立法是世界各国管理、监督公务员的发展趋势，成为许多国家从源头遏制腐败的利器。

　　借鉴国外有关法律规定，明确重大事项和财产申报的对象和内容

　　1995年颁布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，只将工资、各类奖金、津贴、补贴及讲学、写作、审稿等劳务所得纳入领导干部申报范围。这种规定实际上是一种“收入申报制”而非“财产申报制”。这种收入申报制具有明显的局限性，因为工资、奖金、补贴等本来就是公开、合法的，而官员的非法所得是在这部分收入之外，而收入申报恰恰将这一部分最可能涉嫌犯罪的收入遗漏在申报之外，因而这样一种申报制度对于监督、防范官员腐败意义有限。财产申报制度则是将官员的一切财产纳入申报范围，只要发现在其与官员正常收入之间存在差距，官员就必须作出解释与说明，如不能提供属依法所得的证据，即便没有证据证明是非法所得也得被认定是灰色收入而治罪。国外对财产申报的范围一般包括：不动产（如房产）；交通工具（如汽车、船舶、飞机等）；存款、有价证券；价值超过若干元的物品（包括金器、古董、字画、家具、电器等）；债权、债务、投资所得；工资、各类奖金、津贴、补助及福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；财产因开支而减少的部分；其他收入。上列各项财产，既包括财产申报人个人的财产，也包括财产申报人的近亲属（父母、岳父母、妻子、子女以及与其共同生活的其他家庭成员）的财产。为监控官员财产申报的全过程，国外的申报制度一般都设计有初任申报、日常申报和离职申报三种形式。财产申报对不同公务员而有所不同，担任领导职务的公务员掌握一定的行政权力，应该是财产申报的重点。而一般公务员的收入，特别是家庭收入状况，属于个人隐私，不宜和领导干部一样对待。发达国家的财产申报制度也非常注重这一区别，申报和公开财产的重点对象是民选官员和一定级别的公务员。法国1988年制定的《政治家生活资金透明度法》对高级公务人员申报财产作了具体规定。该法主要针对总统候选人、国民议会和参议院的议员、中央政府成员、大区区长、海外省议会议长和较大城市市长等。该法规定：每逢总统选举之前，总统候选人必须将有关财产状况的资料用加封条的信封交给宪法委员会；两院议员上任15天内必须向议院办公厅提交准确、真实的财产状况申报单；所有政府成员和地方官员上任15天内必须向专门依法设置的委员会（由最高行政院副院长任主席、最高法院和省级法院的首席院长组成）提交个人财产状况申报单。议员在任期届满前，政府官员和地方官员在职务终止时，也要提交新的财产申报单。不论初任申报、日常申报还是离职申报，所有报告都在《政府公报》上公布。《政府公报》向全体国民公开，可免费、自由查询。特别是在公布总统大选结果时，必须附上当选总统的财产申报单。所有被公布的信息随时可以被媒体和非政府组织监督核实。今年2月，法国原财政部部长就因在住房问题上对公众撒谎，最后不得不辞职。

　　完善税收征管、实名储蓄、个人信用评价等制度，确保公务员财产信息的真实性

　　公务员（主要是官员）的财产申报，在目前全国性的收入信息统计系统没有建立的情况下，其申报信息的真实性无法保证，如果没有完善的税收征管、个人信用评价等配套制度作为保障，财产申报规定将形同虚设。因此，要想确保公务员财产信息的真实性，必须完善与之相关的配套制度。一是要建立健全完善的税收体系，为公务人员财产申报提供技术保障。在这方面法国的做法值得学习。法国税务机构由中央政府直接掌控，税务总局按地区下设4级机构，税率制定和征税属税务局系统；收税和退税属公共会计系统，两者既相互独立，又密切联系，起到了相互监督的作用。经济财政工业部下设财政总监，一切公共会计事务，不论是国家、地方还是企业个人均置于其监督之下。独立的审计法院由议会授权，负责审查政府部门的财政账目和国有企业等公共机构的财务账目，且不受行政权力的控制。二是建立个人信用实名制，确保税务机关能够对纳税人进行有效监管。欧洲国家的税务、金融、公安和社会保障等机构普遍建立了一套资源共享的信息系统，个人账单一旦出现问题则很容易被发现。纳税人的所得税申报资料在建档后，纸质文件保存的最低年限为3年，最长为12年，到期销毁。法国的法律规定：每个法国居民在银行开户时必须出示身份证，其中的姓名、地址等个人信息必须同警察局里的个人档案一致，而这些信息将被用于租房、购车等所有个人商业活动。三是应当立法规定对虚报财产行为予以惩戒，以保证申报信息的真实性。（作者单位：最高人民检察院监察局）

　　作者：张志杰

　　（来源：检察日报）