杭州“一把手”限权强化党内监督

　　9月初，杭州出台《中共杭州市委关于加强对党政主要领导干部监督的规定(试行)》，对党政“一把手”的“人权 、财权、事权”做出限制。

　　一场改革正在这个拥有651万余人口、八区五县的副省级建制的省会城市里走向深入。

　　□本报记者李慎波发自浙江杭州

　　“十三条文件”

　　只有短短13条的《中共杭州市委关于加强对党政主要领导干部监督的规定(试行)》是一纸分量很重的削权令。按 照该规定杭州市辖区的八区五县的各级党政一把手们可能会失去许多曾经令人艳羡的权力。

　　“没想到，真的没想到，我们的这个文件会引起这么大的关注。”杭州市纪委的一位干部对杭州出台的《中共杭州市 委关于加强对党政主要领导干部监督的规定(试行)》所引发的舆论风潮大感意外。

　　9月5日，新华社一则题为《杭州对党政一把手限权》的消息把杭州推向了舆论的前沿，消息称：近日出台的《中共 杭州市委关于加强对党政主要领导干部监督的规定(试行)》，对党政“一把手”的“人权、财权、事权”都做出了限制。

　　一份由地方市委发布的常规文件居然能够掀起一场舆论风潮！

　　9月7日，记者从杭州市纪委拿到了这份限权文件的送审稿。在相关文件的下方，记者看到了签发日期为8月31日 。

　　“正式文件还在印刷厂印刷，可能还要过一些日子才能正式下发到全市各级、各部门。”市纪委宣教室的吴凤莲副主 任告诉记者。

　　文件只有短短的4页13条。然而，这短短的13条文件却又是一纸分量很重的“削权令”。按照该规定杭州市辖区 的八区五县的各级党政一把手们可能会失去许多曾经令人艳羡的权力。

　　“市直属单位党政主要领导干部要按照国家有关规定，负责建立健全本单位财务制度……确定一个班子成员行使日常 财务开支审批权，并负责对该班子成员财务报销的审批。各区、县(市)可参照前款规定，制定具体制度。

　　“下列事项由党政领导班子集体讨论决定：重大决策；干部的推荐、任免和奖惩；大额度资金的使用……

　　“党政主要领导干部在执行党和国家有关干部选拔任用工作规定的同时，应当执行以下制度：(一)市、区、县(市 )党委党委会任免干部无记名投票表决制度；(二)乡镇、街道正职推荐人选、拟任人选全委会票决制度……”

　　文件对该市内的党政主要领导干部的人事权、财权还有事权进行了详细的限制。“三权”削限的范围适用于杭州市党 和国家机关、人民团体和企业事业单位中由市委管理或者市委协助省委管理的主要负责人。其中仅事权方面就规定了干部任免 、重大项目安排等七项必须实行集体讨论，且“一把手”不得在会上施加个人影响；一把手“一支笔”签单、一把手任用干部 说了算的情况都将成为历史。

　　“10+1”方案

　　“尽管这个文件不能保证百分百的解决一把手滥用权力的问题，但至少也是从源头上和制度上解决了很多以前没解决 的问题。”

　　长期以来，“一把手”一直是党内监督的重点和难点。“党政‘一把手’所处位置特别重要，使得他们的问题所造成 的影响比其他人更严重，加强对他们的监督势在必行。这也是我们制定相应规定的一个原因。”杭州市纪委常委俞少平解释了 限权的必要性。

　　俞少平认为，此次杭州的限权改革绝不是神来之笔，而且也不是仅仅一个文件就能解决全部问题的，而是“一把手” 限权路上的一个必要步骤。

　　根据杭州市纪委的最新统计，今年前8个月，杭州市共查处违纪党员609人，其中就有22人是“一把手”，占全 部违纪党员的近4%，这还不包括村级“一把手”。据介绍，此次由杭州市委下发的文件中除《中共杭州市委关于加强对党政 主要领导干部监督的规定(试行)》之外还有另外十个相关文件。而这共同构成了该市党内监督制度的“10+1”方案。这 些制度中除《杭州市委工作规则》和《关于实行领导干部述职述廉制度的实施办法》早已颁布实施外，《关于重要情况通报和 报告的规定》等5项制度是在原有的基础上进行了修订和调整。此外的4项制度为此次新鲜出炉的。

　　郎文荣，杭州市纪委研究室主任。作为此次《中共杭州市委关于加强对党政主要领导干部监督的规定(试行)》的起 草参与人，他似乎对此次的“限权运动”颇有信心。“尽管这个文件不能保证百分百的解决一把手滥用权力的问题，但至少也 是从源头上和制度上解决了很多以前没解决的问题。许多问题都细化了，具有可操作性，而且在具体的制定过程中我们也充分 考虑了与国家法律、法规的适合问题，应该不会出现相冲突的问题。”

　　郎认为规定中一些细则堪称亮点。“像讨论表决时，主要领导干部末位表态这一条吧，过去一般主要领导干部容易根 据自己的意愿先进行一些引导性或有倾向性的发言，这样势必就会造成其他的常委有意见不敢讲，现在有了这样的制度，情况 应该会大大改善；而任免干部无记名投票的表决制度也可解决干部任免表决时一部分人的顾虑，十几名常委无记名投票到底选 了谁别人也不知道，自然结果也会更公正一些……”

　　此次“限权”的另一个新文件就是《中共杭州市委关于罢免或撤换要求及处理的规定》。杭州市委组织部干部监督室 的张锦南是该文件的起草人之一。与郎文荣相同，张同样也是“限权改革”中的乐观派和务实派，“从组织方面讲，我们这个 规定就明确赋予了党委会成员一种监督与制衡‘一把手’的权力。只要事实和证据充足，党委会成员都可以就主要领导的违规 事由提出罢免和撤换的请求。只要经查实，这些问题事实清楚，相关的主要党政领导就可能面临难保其党内职位的危险。尽管 这只是党内范围的监督，但与以前相比已经算比较实质性的一步了。”

　　在张的案头，记者还看到了普通党委委员“要求罢免委员职务书”和“要求撤换委员职务书”这两种将来用以提出罢 免和撤换要求的书面表格。

　　被限权者的声音

　　“对财务审批权、事权的限制其实最终体现了一种执政科学化、民主化的问题。其实，财权由谁来决定只是一个分工 问题，以前“一把手”有这些权力，现在限制了只不过是归还其本应有的面貌，并不意味着权责的不对称。”

　　对“一把手”权力设限，从某种程度上来讲无异是对原先党政主要领导权力的一次大削减。因为其改革的一贯性，这 次限权运动还是得到了较为普遍的认同。

　　杭州市下城区委书记翁卫军此次亦在被“限”之列。然而，这位区委一把手的态度却非常平静，他说：对“一把手” 限权，在我们下城区某些领域已有实践，市里这次规定出台后，使得原来的规定变得更加刚性。规定的实施，也有利于促进党 内监督的长效化和制度化。

　　9月8日下午接受记者采访的杭州市建德市委书记赵纪来满脸微笑地谈起了对自己的“限权”：“前段时间省委也发 了个文件，其内容也就是关于加强党内监督的。我们想市委肯定也会有相应的实施细则。因此，市委出台这些关于‘一把手’ 监督的规定并不突然。我们也有心里准备。这件事我们感觉是好的，是对党政领导负责和保护的表现。我们以前已经实行了干 部任免的常委会票决制，现在改为全委会票决制，比以前更进了一步。对财务审批权、事权的限制其实最终还是体现了一种执 政的科学化、民主化的问题。其实，财权由谁来决定只是一个分工问题，以前‘一把手’有这些权力，现在限制了只不过是归 还其本应有的面貌，并不意味着权责的不对称。”

　　当然，像任何改革一样。不同的意见总会有的。据郎文荣讲，在规定出台前后市委曾就此向市内各级党政主要领导征 求过意见。他表示，近来已经接到许多反馈电话。其中，亦有因将要失去部分权力而不满的干部，“但大多还是就规定本身的 操作性的细则提出建议，其实这更有利于我们制定的完善。”

　　限权之路

　　两年来全国范围内的“一把手”限权的推行范围越来越广，而各地对“一把手”的监督也从单一的人事任免，逐渐走 向涉及人事任免、财务审批、重大事务处理权的全面限权，限权的级别也越来越全面，从市级到县处级甚至街道、镇乃至社区 、村

　　今年8月份以来，“限权”这个政治学术语似乎一夜之间获得了什么特殊的力量，一下子成了近期国内政治体制改革 的热门关键词。

　　先是8月初，曾为燕赵古都的邯郸为市长的行政权力列出了清单。邯郸市在限权体改中，为“一把手”的市长确定了 92项法定权力，并为市长(包括副市长)的权力运行制定了详细的流程图。经过定性定量清理，邯郸市8位市长副市长的行 政职权共有116项，其中行政许可权11项，非行政许可权29项，重要事项决策权(重大项目、资金分配、资产处置)8 项，行政管理权47项，行政处罚权两项，其他行政权力19项。同时，依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组 织法》和《邯郸市制定地方法规条例》，8位市长还拥有12项行政职能。这些“权力公开”的信息都在“邯郸市行政权力公 开透明运行网”上予以公开，并接受社会各界的公开监督。邯郸市的“权力公开”，也使其在党内监督的道路上产生了标杆效 应。

　　而此后的8月27日左右，与杭州同处一省的宁波市，就由市委印发了《关于规范市委及县(市)区委主要负责人用 人行为的意见(试行)》，使今后县(市)区委干部的任用将要经过严格的监督程序。亦吹响了“一把手”限权的号角。

　　而一年前，浙江省在全省范围内推行人事任免票决时就曾在全国范围内掀起过不小的轰动。湖南常德也于今年二月份 就全市范围内的200多名县处级“一把手”实施了限权措施。

　　从浙江到河北、湖南再到浙江，两年来全国范围内的“一把手”限权的推行范围越来越广，而各地对“一把手”的监 督也从单一的人事任免，逐渐走向涉及人事任免、财务审批、重大事务处理权的全面限权，限权的级别也越来越全面，从市级 到县处级甚至街道、镇乃至社区、村。甚至，像杭州市西湖区古荡街道、三墩镇这样一些富裕街道、镇一级党政一把手直接的 财务审批权限都已被明码标价的限制在五万元以内，而且还要几人会签才可获准。

　　无怪乎

　　治本之策

　　面对限制“一把手”权力的红头文件被迂回突破的现实，专家指出，将主要的监督权交给人民代表大会更符合制度设 置的需要，并可能有效地弥补单纯的党内监督的不足，从而使对党政一把手的监督做到名至实归、落到实处，求得实效

　　面对各式各样的限权举措，专家学者和热心人士提出了自己不同的看法。

　　有分析人士认为，限制“一把手”的权力并对其进行有效监督，是廉政建设的重点和难点，也是行政体制改革的重点 和难点。从重点难点入手，通过限制“一把手”的权力来规范和约束“一把手”对于权力的运用，杭州市委此举的积极意义毋 庸置疑。然而令人深思的是，类似的限制“一把手”权力的规定，之前其他一些地方也出台过，但实践证明这种“限权”之举 并没有取得如期的效果，“一把手”的权力并没有受到有效制约，一些被红头文件明确限制的权力，“一把手”仍能通过各种 方式、改头换面地巧妙“回收”，“限权”举措往往最终变得有名无实。

　　那么，为防止这种令人忧虑的后果的发生，限权到底需要一种什么样的机制呢。浙江大学陈剩勇教授认为，发挥人大 以及媒体的监督作用必不可少。而将主要的监督权交给人民代表大会似乎更符合制度设置的需要，并可能有效地弥补单纯的党 内监督的不足，从而使对党政一把手的监督做到名至实归，落到实处，求得实效。