有必要适度扩大检察机关的机动侦查权

　　机动侦查权的范围

　　根据刑事诉讼法的规定，人民检察院是依法享有刑事侦查权的国家法律监督机关，其侦查范围和侦查方式可以分为三部分：一是由法律用列举的方式明确规定的、检察机关直接立案侦查的案件（贪污贿赂、渎职等职务犯罪）；二是由公安机关等其他侦查主体侦查的案件，在侦查不充分的情况下，进行的自行补充侦查；三是机动立案侦查权，例如“对于国家

机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查”。检察机关拥有机动立案侦查权由来已久。1979年《刑事诉讼法》第十三条第二款规定：“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”该条款赋予了检察院相当大的机动侦查权，而修改后的刑事诉讼法在对公安机关和检察机关的侦查范围重新划分的基础上，缩小了检察机关直接立案侦查案件的范围，同时对检察机关的机动侦查权予以保留，但把目标明确定为国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件。可见，机动侦查权的价值得到了法律的肯定，但其被严格限制在一个狭窄的范围内，而且实施方式受到制约——须经省级以上人民检察院批准。这样一来，检察机关特别是基层检察机关的机动侦查权被大大削弱，实际上处于似有还无的境况。

　　适度扩大机动侦查权有利于破解有案不立、以罚代刑

　　虽然收缩检察机关侦查范围的规定符合立法者藉此整合侦查力量、加强公诉实力、适应庭审方式改革的意图，但笔者认为，严格限制检察机关的机动侦查权，使身为国家监督机关的检察机关对很多特殊案件的灵活处理失去法律依据，不利于国家追诉权的行使。根据我国刑诉法的规定，侦查活动的启动必须经过立案决定。赋予检察机关灵活的机动侦查权，从立案监督的角度考虑，无疑是对付目前侦查机关有案不立、以罚代刑情况监督乏力的有力武器。世界各国的刑事诉讼法都严格规定了侦查的启动程序，在我国司法实践中，职务犯罪以外的刑事案件立案与否由公安机关自行决定，在具体操作中，又是由具体的个人来执行。个人知识局限和人性的弱点不可避免地给立案活动带来影响。另外，在我国司法体制中，公安机关具有行政机关和司法机关的双重性质。在这种体制下，除了公安机关内部的治安管理职能对刑事侦查职能造成强大的压力与牵制外，由于行政职能与侦查职能的重合，导致目前对行政不法行为和刑事不法行为的管辖模糊。一些案件应当追究刑事责任，公安机关或避重就轻或避繁从简，用行政拘留或罚款等行政处罚代替刑事侦查，实践中出现应立案而不立案、以罚代刑的现象几乎不可避免。从诉讼理论来看，刑事诉讼的启动程序（在我国为立案程序）具有重要的输入功能，即把社会上发生的犯罪活动纳入到刑事诉讼的视野中来，进行司法处理。而输入功能的强弱取决于有权机关的立案能力，即能够发现社会上犯罪行为的能力以及能否将发现的犯罪行为纳入诉讼轨道，而不作其他非司法性处理。发现犯罪能力的高低和刑罚权的实现密切相关，左右着刑罚的社会威慑力。实践中许多案件表明，本应处刑的犯罪分子在被行政处分后，往往更加嚣张。所以立案活动是否正确及时必须受到监督，以罚代刑的问题必须坚决予以纠正。我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，立案监督自然也是诉讼监督的重要内容，主要包括两方面：一是对不应立案而立案的监督，可以通过审查批捕或审查起诉程序作出不批捕决定或不起诉决定予以纠正。二是对应立案而不立案的监督，而这方面的检察监督则比较乏力。《刑事诉讼法》第八十七条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”实践中，公安机关对属于自己立案管辖的案件，拥有几乎不受限制的立案权，并且立案后发现具有依法不应追究刑事责任的情形时可以撤销案件。如果公安机关接到检察机关的立案通知拒不执行，或表面上勉强接受建议却消极侦查，如何处理，法律并没有有效措施，容易轻纵犯罪。笔者设想，如果赋予检察机关较大的机动侦查权，检察机关在公安机关出现以罚代刑而不立案或拖延立案，发出纠正通知仍然没有立案的情况下，就可以直接立案侦查，实现国家的追诉权。这样可以改变检察机关在立案监督中“动口不动手”的局面，使立案监督落到实处，同时就检察机关肩负的惩治犯罪的任务而言，机动侦查权也是对公安机关侦查力量的补充。

　　适度扩大机动侦查权不会造成管辖混乱

　　有人会产生疑问，刑诉法对各有权机关的立案管辖给予了明确规定，检察机关再享有机动侦查权，会不会造成管辖混乱，是不是越权？其实，机动侦查权的“机动”二字就足以说明问题。首先，以往实践表明，检察机关对本应立案向公安机关提出建议而公安机关拒不立案，社会反映强烈的案件，运用机动侦查权予以立案追究，取得的社会效果是好的。据统计，在1995年和1996年，全国各级人民检察院对于依法应予立案追究而公安机关未予立案，经人民检察院建议仍不予立案，或者依法应予继续追究而公安机关却作出撤销案件的决定，经人民检察院通知纠正但拒绝接受的，依法直接立案侦查的案件，分别有540件和1250件。有些案件被公诉后，被告人甚至被依法判处死刑，而当初只是行政处罚或未追究责任。其次，机动侦查权不是对所有案件大包大揽，而是有条件的。只有在掌握一定线索（被害人不服举报等）后，在有权机关有罪不究、有案不立、以罚代刑的做法受到检察建议督促仍不纠正或其他特殊情况下才实施这一权力。它是在有权机关不正确、不及时地履行权力时才发挥作用，具有迟延性、条件性，起到监督、救济的作用。最后，检察机关是国家法律监督机关，是对侦查结果进行法律评价决定是否起诉的机关，让其行使机动侦查权，决定对何种行为提出追诉，符合其诉讼职能，也有利于加强公安机关等侦查部门的法律认识，促进追诉标准的统一，体现配合和制约的原则。综上，笔者认为，应当考虑适度扩大检察机关的机动侦查权，进一步加强国家对犯罪的追诉力量，以进一步惩治犯罪。（作者单位：北京市人民检察院、中国政法大学研究生院）

　　作者：李嗣胤 马健伟

　　（来源：检察日报）