行政艺术决定决策质量

　　-秦德君

　　政策和决策深刻地影响着政府行政形象和领导者公共形象。世界舆论普遍认为，虽然“9·11”事件一度使世界大 多数国家与美国站在了一起，美国发动阿富汗战争也获得了较广泛的同情，但在以巴冲突、伊拉克战争、对待穆斯林移民等问 题上，美国政府出现了深度的形象危机。很显然，这是由美国新保守主义主导的一系列对外政策引起的。

　　公共政策两大要素

　　一般来说，无论是宏观层面(中央行政)还是中观层面(地方行政)，公共政策都应具有两大基本要素：一是人文意 义上的可读性；二是科学意义上的可行性。

　　所谓可读性，从内质上说，是指为社会提供公共产品的政府政策系统要以最广泛的社会大众利益为取向，经得起公正 、正义的考量。“经正，则庶民兴”。文牍主义、八股风气以及脱离实际甚至是偏重某些部门利益的政策举措，不但谈不上政 策效益预期，还会导致社会大众心理上的敬而远之。从技术上说，是指公共政策特别是社会政策在表述、结构上简明扼要，不 过于复杂，具备通俗性，社会大众能够领会和通晓，以使自己的政策意向在社会各阶层取得广泛回应。

　　《尚书》上说：“政贵有恒，辞尚体要，不惟好异。”意思是说，政策要有连续性；政策言辞应以理实为要；无论政 事还是言辞，都不能为了追求新奇怪异，而违背常规常理。这是非常有道理的。当年民主革命时期，我们党想方设法让处于社 会最低层的劳苦大众理解党的政治纲领、斗争目标和政策策略。就政策的平民化取向而言，做得相当精彩。当今世界，林林总 总的政党都在自身政策的可读性和“平民内质”上下功夫。不论各党派的政治倾向如何，在政策取向上都与社会大众的利益越 来越近，目的就在于更广泛地争取社会大众。

　　所谓可行性，是指一项决策的产生，有可能打破整个社会的平衡，因此在政策设计时，必须照顾到社会各方面的利益 。正如科斯指出的：一项制度安排的效率，极大地依赖于其他有关制度安排的存在。事实上，政府公共行政所面对的社会领域 ，是充满着比例、节奏、秩序等各种要素的，如改革发展与社会稳定的关系、政府控制与社会自发秩序的关系、权力横向与垂 直配置的关系、贫富阶层的比例、就业群体与失业人口的比例，等等。因此，在任何体制之中，变革与继承须保持一定的平衡 。这都要求在政党执政和政府行政中，处置和把握要有较强的分寸感和较好的行政艺术。

　　提高公共政策的质量是提高公共行政和公共管理水平的必要前提。其中很重要的一点，是要防止没经过严密论证程序 的“拍脑袋产品”以及有着明显的部门利益、群体利益偏好的社会公共政策出台。

　　案例1：

　　禁放烟花的政策困境及启示

　　据统计，上世纪90年代以来，我国有282个城市相继出台了禁止燃放烟花爆竹的有关法规。但是，近几年春节期 间的实际情况表明，违反禁放法规已极为普遍。每到春节期间，各大城市鞭炮声此起彼伏，禁放令形同虚设。由于在普遍意义 上，社会对此禁令的不认同，导致即使是在高成本的强制力下，此项政策也难以推行。这是行政力量与传统习俗之间的一次较 量，最终是传统习俗完全战胜了行政力量。

　　此类政策给社会带来了什么样的影响呢？应该说，负面影响是相当之大：一是有损法律尊严。法令本来应该是严肃的 ，但当它处于“人人皆知可违反”的虚无状态时，就显得十分可笑了；二是有损政府权威。春节期间此起彼伏的巨大声响，似 乎在质疑政府的决策能力、政策能力和管理能力。

　　禁放烟花爆竹面临的尴尬提醒人们，社会公共政策必须注重科学性、可行性。造成禁放困境的根本原因，在于立法既 有悖于千古习俗，又未能充分体现民意。在春节期间燃放鞭炮，是中华民族几千年形成的特有欢庆形式，具有顽强的生命力， 决非一两个法规可以令行禁止。绝大多数禁放鞭炮的城市在立法时，缺乏对民族习俗应有的尊重，对禁止此习俗能否见效—— —行政力量与民俗力量之间哪种更强，对禁令可能产生的问题，都没有作出客观的评估。在程序上，许多地方出台禁放法规时 ，既没有让公众充分讨论，也没有进行必要的专家咨询或举行必要的听证。

　　众多城市遭遇的禁放困境，对公共行政过程中如何保持良好政策形象，启示是深刻的:一、对于事关千家万户的公共 决策必须十分谨慎。片面性总是来自忙于决定政策而不研究实际情况。二、并非所有的事务都可以用法律来约束，尤其是涉及 文化、习俗的事项。三、政府应该做其力所能及的事。比如在燃放鞭炮问题上，政府要做的是加强安全管理以消除安全隐患， 加强质检以保证鞭炮的质量等，而不应以自己的行政力量与传统习俗进行抗争。四、制定法律必须让公众真正广泛参与，让各 种意见在立法前和立法中得以充分表达，得到公众广泛认同后再颁布施行。

　　如何提高公共决策质量

　　决策质量已日益受到重视。党的十六大要求各级决策机关必须完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映、重大 事项社会公示和社会听证、专家咨询等制度，防止决策的随意性。

　　提高决策和政策质量，塑造良好的决策政策形象，特别要注重两个方面：其一，制定或出台的各项政策要切合实际， 并且可以付诸实践，又是以保护绝大多数人利益为主旨。正如陈云曾指出的：“领导机关制定政策，要用百分之九十以上的时 间作调查研究工作，最后讨论作决定用不到百分之十的时间就够了。”其二，在执行程序上，有着一套高质量的机制，来保证 顺利实施，防止政策在实施过程中可能的“走样”和“变形”。

　　同时，制定公共政策要恰到好处，宁缺毋滥。对于一个社会来说，政策制度并不是越多越好。《左传·昭公六年》上 说“国将亡，必多制”，就深刻地反映出制度多滥背后的负面信息。政策出台，一定要有切实的、可预期的政策效益，要有社 会客观需求。如果一时把握不准，宁可“无为”而治，暂时让社会“自我组织秩序”和“习惯法”发挥作用。

　　正如自然法则为物质系统提供了秩序一样，社会关系中存在的对称或和谐的趋势也促进了社会系统中的平衡。这就要 求在公共行政过程中注意避免出现所谓的政策“不对称”现象，即“对政治系统的稳定有直接影响的个人和团体的行为有各种 不同的异质性、不平等和冲突。”质量不高和劣质的社会公共政策，既浪费大量的社会资源，又使政策的制定机构和执行机构 ，因正义、伦理等问题在公民中信任衰减。更为重要的是，质量不高的社会公共政策，必然影响公共行政和公共管理的质量， 降低执政绩效，甚至危及公共权威的合法性基础。

　　案例2：

　　希思的政策决策研究小组

　　英国政治家爱德华·希思在任英国保守党领袖后，把大部分时间用在“制订党的政策的新任务”上。在他任职后的一 个月中，希思着手组织了各种政策研究小组30多个。这些小组都是由议会议员、少数贵族和外界的专家所组成。每个小组在 名义上都是全国政策咨询委员会的附属委员会。希思以英国保守党前所未有的规模，吸纳了许多领域的专家或富有知识的外界 人士参与政策研究。

　　在这些小组中，包括100个议员、8个贵族和114个议会以外的成员。“外界人士”的数目在各小组互不相同， 有的小组一个也没有，而最多的则近20人。在成为反对党的头几个月中，政策研究小组研究了很多领域和问题：教育和职业 ；犯罪问题；消费问题；国防；外交事务；移民；土地；房屋；法律改革；业余生活问题；国民保险与保健问题；政府机构问 题；海外援助问题；公务人员

　　公共政策的制定过程，应该是一个公共、开放、不断汲纳社会智慧的过程。提高政策质量，必须让政策的制定过程向 社会开放，特别是让相关群体和利益团体参与进来。同时，有了良好的文本意义上的程序，就必须让这些程序和规则发挥作用 ，避免让其成为缺乏“实质正义”而只有“形式正义”的东西。