进津费：昭示了什么又缺失了什么？

　　-王建芹

　　[案例]

　　新华社“新华视点”专栏6月29日以《进入天津市，要交“买路钱”———天津对外地车辆收“进津费”引发质疑 》为题，报道了天津市自2003年6月1日起对所有途经天津高速

公路的过往车辆收取“进津费”，而且是“入境缴费，出 境验票，凭票过境，入境一次，收费一次，在本市境内，三日有效，超过三日，另行缴费”。报道引起社会各界的强烈反响， 舆论更是对天津市这种“自残式的排外主义”广泛地提出了批评。

　　天津市有关方面则认为，向外地车辆收取的“进津费”，实质是贷款道路建设车辆通行费，这个费用同时向天津本地 车辆征收。采取这种收费模式是为净化天津市收费环境，实行统收统还，有利于道路的投资方压缩人员工资、车辆、管理费用 等支出，保障投资者的利益。统一收取“进津费”是政府为改革收费方式所做的尝试。这种收费方式的改革，与区域合作、经 济一体化没有必然联系。

　　日前，“进津费”事件已被北京车主、法学博士李刚告上法庭，8月3日，天津市第一中级人民法院正式开庭审理此 案。李刚认为，天津市市政工程局收取“进津费”行为缺乏合法性，侵害了自己的合法权益，要求法庭判定收取“进津费”所 依据的《天津市贷款道路建设车辆通行费征收管理办法》(津政发[2003]53号)不合法，应当予以撤销，并返还所收 取的费用。

　　[解读]

　　强制收取“进津费”是一种

　　行政违纪违法行为

　　就天津市以地方性文件的方式向外地机动车辆强制收取通行费事件的性质而言，可以认为是一起行政违纪违法行为。 根据国务院办公厅2002年4月15日发布的《关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》(国办[20 03]31号)的规定：除法律法规和国务院明文规定外，任何地方、部门和单位均不得再出台新的涉及机动车辆的行政事业 性收费、政府性集资和政府性基金项目；严禁将车辆通行费平摊到所有车辆并强制收取……。天津市的做法无论是针对本地车 辆还是外地车辆，都违反了上述规范性文件的精神，即下位规范违反上位规范的问题，因此是一种行政违纪行为。而作为地方 性政府，在全国人大和中央人民政府制定的法律法规没有明确授权地方政府有权力收取此项费用的前提下出台上述收费性文件 ，又是一种行政违法行为。

　　随着经济的迅猛发展，通过引进民间、国外资金或通过银行贷款方式解决我国道路交通建设资金来源是一种有益的尝 试，这种以道路通行费作为投资收益或偿还银行贷款的方式也符合国家相关政策，但此类收费只能限定在特定的道路区间及特 定的期限之内。而从《天津市贷款道路建设车辆通行费征收管理办法》的征收方式看，其所征收的通行费事实是一种行政事业 性收费，且类似于政府集资性质。这种将道路建设资金“平摊到所有车辆并强制收取”的做法，既违反了国务院文件精神，且 无论对外地车辆还是本地车辆也是显失公平的。就本地车辆而言，无论是否使用贷款道路，使用次数多少都要交纳同样的费用 并不合理，对外地车辆来说，除了面临同样的问题以外，是否需要为天津市公共基础设施建设承担义务更是一个值得商榷的问 题。如外地车辆使用了天津市的贷款道路需要交纳使用费并无疑义，那么天津市的收费方式却已经背离了这一原则，成为一种 变相的公共基础设施政府性集资行为。在全国统一大市场的前提下，每一个城市都需要公共性投入，外地人也好、外地车辆也 好，不可避免要使用这些基础设施，照此推理，每一个城市都会有充分的理由去收取“入沪费”、“入京费”、“入穗费”等 等。它只能助长我国市场体系中屡见不鲜、形形色色的地方保护主义，最终破坏全国统一大市场的形成。

　　确保公众知情权是政府

　　依法行政的基本要求

　　法治社会下，任何一级政府都要依照法律赋予的权限行使行政管理职责，公开、透明、依法行政是最基本的准则。就 “进津费”事件而言，尽管受到了社会舆论的广泛质疑，但至少到目前为止，除了个别人士做出了一些解释外，我们还没有听 到天津市权威部门就此给予的正面回应。比如，当初收取该项费用的法律依据是什么？决策程序又是如何？收费标准和收费期 限是如何确定的？两年多的时间里收取的费用总额是多少，其使用是否纳入了财政预算，支出是否合理？等等。公开上述内容 ，不仅是政务公开和公众知情权的需要，更表明政府是一个负责任的政府和依法行政的政府。

　　7月27日，国务院办公厅发布的《关于推行行政执法责任制的若干意见》再次向各级政府和行政部门强调了依法行 政的重要意义，也再次向社会宣示了建设法治政府的目标和意志。《意见》指出，行政执法部门的行政执法职权，“既是法定 权力，也是必须履行的法定义务。”，并在此基础上强调，行政执法部门既不得“不作为”，也不得“乱作为”，如有违反法 定义务的“乱作为”，也必须承担相应的法律责任。既然公众对“进津费”的行政合法性提出了强烈质疑，天津市政府有责任 也有义务给出一个正面的回应与合理、合法的解释。

　　“买路钱”是否凸显地域歧视

　　“进津费”事件中，外地司机感受最深的，是认为受到了“地域歧视”。

　　其实不仅是“地域歧视”，在我们的日常生活中，形形色色的各种“歧视”频繁发生在我们的眼皮底下。如“年龄限 35岁以下，限本市户口，身高1.60米以上，男士优先”———就业歧视；“择校费”、按地区划定的高考录取指标—— —教育歧视；三年内不得生育、孕产期必须离职———性别歧视；“消费满百打8折”、“飞机票价教师6折”———价格歧 视，等等，不一而足。

　　平等权是公民权的一项最基本权利，宪法的平等原则禁止任何政府人为地和任意地将公民划分为不同的群体，并为了 某些群体的利益而牺牲其他群体的利益，或为了维护某些群体的优越地位而禁止其他群体进入并分享国家赋予的利益。在一个 统一的国家里，一个地方没有排斥另一个地方的权力，中央也不得授权地方的这类权力。因此我们可以认为，一个地方对外来 人员和资源设置进入门槛的做法实际上是对其他地区公民合法利益的侵犯和剥夺，且“门槛”本身就隐含着歧视。

　　当然，受制于诸多的客观因素，我国宪法赋予公民的平等权利仍存在某些事实上的不平等之处，如备受关注的户籍制 度以及由户籍制度引发的城乡居民、经济发达程度不同的城镇居民之间在就业、教育、社会保障等社会资源享受方面的不平等 的问题，很难在短时期内取得实质性的突破。市场取向上的企业逐利本性也使得社会公平矛盾凸显。但这并不妨碍我们在现有 的制度条件下尽可能创造一个相对公平和平等的政策环境。这也是我们为最终打破制度壁垒，实施渐进式改革的应有之意。

　　就“进津费”事件所反映的现象而言，外地机动车辆的确会加剧城市交通资源的紧张，也会使城市基础设施面临更大 的压力。但作为城市管理者，我们也必须清醒地认识到，正是经济和社会资源的流动同时也为城市带来新的发展资源和竞争的 活力，从而为城市经济和社会的繁荣起到了不可或缺的作用。尽管它可能在某种程度上导致我们的城市资源需要面临更重的负 担，但这种负担是一种代价，既是享受繁荣的代价，又是保护全国统一大市场的形成和保障我们共同的公民权利的代价。在这 个意义上，“进津费”现象的确隐含了某种程度上的地区性不公平问题。

　　[启示]

　　公益诉讼是治理政府行政

　　违法的有效方式

　　地方政府的行政违法现象在社会生活中并不鲜见，如何更有效治理这种行政权力的“乱作为”，通过严肃党纪与政纪 ，切实实现依法治政无疑是治本之策。而就公民社会监督的角度，并以行政违法行为的社会危害性和公民权利主张的司法救济 途径而言，公益诉讼制度应是一种非常有效的方式。

　　公益诉讼是为纠正公共性违法行为、保护公共利益而采取的一项司法救济措施，在发达国家已被广泛接受且形成了较 为成熟的诉讼制度，但在我国尚未得到立法上的认可，成为我国诉讼体制中的一个明显缺陷。所谓公益诉讼，是指有关国家机 关、社会团体和公民个人，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动，包括公益公诉 、公益私诉两类诉讼形式。

　　尽管严格意义上的公益诉讼制度在我国尚未建立，但在近年来的司法实践中，以公益私诉方式出现的公益诉讼案例已 经引起了巨大的社会反响。这种公益诉讼往往是起因于自己的利益被侵犯，间接目的却有益国家、集体或者他人的利益。最早 的如1996年福建丘建东因打电话被多收6角钱将电信局告上法庭案，1998年郑州市民葛锐在火车站因被收取3角钱如 厕费而与郑州铁路局对簿公堂等。尽管这些个案的司法结果尚有不尽人意之处，但从社会效应来看，对那些垄断行业、霸王行 业和垄断机关形成的制约作用和产生的巨大社会影响却是有目共睹的，对打破垄断僵局，推动社会进步的作用也是十分明显的 。这一点，从近年来各地频繁启动听证程序实施价格调整等事例中可以得到很好的证明。

　　就“进津费”事件而言，认为受到权益侵害的公民个人所提起的公益诉讼，无疑会在很大程度上促使这一问题的尽快 解决，正如北京市民李刚博士正式起诉天津市政工程局收取“进津费”缺乏合法性案例一样。虽然我们尚难预料事态发展的进 程与最终结果，但这一诉讼事实及法院正式受理本身，表明公益诉讼在推动政府依法行政过程中业已发挥了实际作用。

　　实践证明，法治社会的建立是一个渐进的过程，就公益诉讼制度的建立而言，也是一个十分复杂的法律调整过程，在 发达国家也不是一蹴而就的，而是在大量的公益私诉判例基础之上建立起来的。今天，尽管公益诉讼制度的建立已成为一种社 会共识，但在立法难以一步到位的情况下，我们期待更多的公益私诉案例的涌现以及司法活动中的法律创新。

　　政府违法行为中的

　　矫正正义原则

　　法治的核心是社会正义原则。尽管正义本身是一个相对抽象的概念，但当代美国政治哲学家诺齐克提出的社会正义理 论可以为我们观察社会现实提供一个很好的分析工具，他将社会正义分为三个方面，即获取的正义原则、转让的正义原则和矫 正的正义原则。前两项原则不难理解，矫正的正义原则认为，凡是经由不合理的手段获得的利益，以及由此而进一步滋生的利 益，均须予以矫正；握有公共权力、承担社会正义维护者的政府是矫正行为的主导者。从这一原则出发，即便是历史造成的不 合理或非法占有的既得利益，依然应该予以矫正。之所以必须矫正，是要从根本上杜绝人们试图非法获得社会利益的侥幸心理 。

　　事实上，政府同样是一个利益主体，同样有获得利益的动机。而且由于掌握公共权力，政府如果不依法行政而是利用 手中的权力谋取利益，其危害性对社会秩序的破坏更大。与“进津费”事件一样，现实生活中，我们不难发现诸多的政府行政 违法行为明显侵犯了公民的利益却长期得不到纠正，如一些城市对外来人口的暂住证管理、机动车辆号牌拍卖等行政性限制措 施，不管这些行政行为出于什么样的理由或动机，既然违反了国家的基本法律和中央政府的统一政令，就必须予以纠正。这也 反映出局部利益、地方利益和全局利益的关系问题。但现实生活中，虽然一些行政违法违规行为因受到舆论的压力或更高行政 部门的干预也得到了一定程度的纠正，大多也只是“下不为例”而已。在一定程度上，这也是许多地方政府敢于不断“以身试 法”的重要原因之一。

　　法治社会中，只有政府切实“以身守法”并严格依法行政，一个社会健全的法治秩序才能得以真正建立。具体到“进 津费”事件，严格地说，政府的行政违法行为是否能因其“自我纠正”或更高一级的行政干预甚至法律判决而“下不为例”。 撇开行政责任追究的角度，如果“进津费”确属违规不当所得，政府就有义务为机动车所有者退偿这笔费用。尽管这样的做法 在技术上无疑存在相当的难度，但无论是从树立政府闻过必改的形象还是依法行政角度，至少是值得提倡的。既然我们在司法 制度上已经确立了国家赔偿和错案追究制度，在政府的行政责任上，无疑更应有所体现。

　　(作者系中国政法大学法学院副教授)