广东首开先河推动农地入市 与土地法冲突成隐忧

　　一场罢免村官风波过后的广州番禺区，正在等待10月1日的到来。

　　这一天，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(下称《办法》)将正式实施。

　　“如果早一点按《办法》的要求，那至少可以保证村民对整个土地流转过程的了解，从而减少信息失真，并降低土地流转的交易成本。”9月21日，番禺区一位政府官员对《第一

财经日报》说。

    农地新政

    这部七章32条的《办法》，规定了广东省范围内的集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押等内容。在该《办法》出台的新闻发布会上，广东省政府副秘书长周炳南在接受《第一财经日报》采访时表示：“《办法》是一项探索性立法，开创了全国的先河，是在总结、借鉴试点经验做法的基础上，实现超前性、预见性的立法。”

　　《办法》明确兴办各类工商企业、公共设施和公益事业、农村村民住宅，可以使用集体建设用地。用于经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。村集体经济组织出让、出租和抵押集体建设用地使用权，须经农民集体土地所有者三分之二以上成员同意；所取得的土地收益其中50%以上应存入银行专户，专款用于农民集体成员的社会保障安排。

　　北京大学中国经济研究中心教授周其仁对此评价说：“《办法》的最大特点就是，农地直接入市在我国合法地登堂入室，意义重大。”

　　有媒体评论称，《办法》的出台，标志着新中国历史上的第四次土地流转改革已由广东省首开先河。

    被动变法

    刘小玲，广东省社科院宏观经济研究所研究员，长期研究制度变迁中的城乡土地市场发展状况。经过近10年对广东各地区的实地考察与研究，她认为广东现有的土地利用模式亟需反思。

　　刘小玲的研究结果显示，广东近20年来经济的高速发展，主要是以乡镇企业迅速崛起为标志的农村工业化推动的，各地对“以地生财”的发展模式具有较高的依赖性。改革开放初期，广东凭借优惠政策及毗邻港澳的地缘优势、廉价土地和劳动力比较优势、对外开放的先发优势等，通过引资—转让土地—出租厂房—收取租金，快速发展“三来一补”和“三资”企业，促进了珠三角地区的普遍富裕，在这种经济模式下，经济增长并非主要取决于企业本身的经营管理状况、技术水平的提高，而是取决于土地规模的扩张。

　　刘小玲将珠三角原有土地模式存在的弊端归纳如下：首先，早期的零地价、低地价已经使广东国有、集体所有土地收益大量流失，另一方面，土地低效利用，闲置浪费严重，全省经济土地后备资源不足，可持续发展面临严重的土地瓶颈。

　　其次，各地政府对土地的审批具有较大的权限和随意性，土地的处置权分散在拥有土地的镇、村、村民小组等农村社区中，由于镇村处于利益的自主开发建设，客观上导致了工业企业规模的小型化，技术的低端化和低附加值化，同时也造成土地资源的低效率开发和利用，土地资源的结构配置不合理。

　　最后，随着工业化和城市化的进程，广东土地非农化和土地生态环境恶化也日益严重。

　　刘小玲特别提醒道：“在广东城市化进程中，存在着城市土地产权制度和农业产权制度的主权界定问题、利益分配问题、农村集体土地的流转问题等一系列产权问题，导致农村集体用地缺乏自我保护机制。在一定程度上也损害了农民的利益，由于征地权滥用以及补偿标准低等问题，在影响了社会稳定的同时，也损害了政府的形象。”

　　据广东省土地市场整治工作通报显示，截至目前，全省已经清理土地违法案件35097件，已经制止了7430件，立案查处了27667件。

　　“如果说，以往的问题，是因在产权界定模糊的大背景下进行城市化所必须付出的代价，那么到了解决这个问题的时候了。”9月23日，广东省国土资源厅一位官员对《第一财经日报》说。

    法律冲突隐忧

　　但也有学者及官员，对以政府令的形式颁布的《办法》，实施后的效果颇为担心，“因为这个办法有许多地方是与国家《土地管理法》不相一致的，从广义上讲，相对于《土地管理法》，这个《办法》是下位法。”

　　《办法》与《土地管理法》具体的冲突包括：《土地管理法》第六十三条明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”《土地管理法》也明确规定，农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。

　　但在2004年由国务院下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》规定，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转。”

　　广东省法制办法规处赵副处长向《第一财经日报》表示：“《办法》与《土地管理法》是有些不大一致，但现在农村土地在放开，实际上各地的农村土地也在流转。现在政府进行规范，至今还没遇到操作冲突。”

　　其实集体用地潜在的、变形的流转在广东已是公开的秘密，据《中国经济周刊》的报道，在农村集体用地的隐形流转市场中，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%，在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%。

　　“在现实情况下，要诞生一部明文保障农地转让权利的法律，是件难事。”周其仁说，“广东毕竟是一个人口和经济大省、改革开放的先行区域，因而对全国有相当的影响力。重要的是，从此打破了‘非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途’的传统，代之以一个征地制与农地直接入市制并存的新时期。” （本报记者王佴发自广州）