专家称检察机关应成为提起公益诉讼主导者

　　本报讯 (记者 郭恒忠 见习记者 吴晓锋) 这些年，一个法律术语走进人们的视线，叫做“公益诉讼”。如被媒体炒热的，先后7次将国家税务总局、北京地铁运营公司、北京铁路局告上法庭的郝劲松事件，孙国胜起诉雀巢奶粉事件，李刚诉天津市市政工程局收取“进津费”等等。他们以个人名义进行的带有公益性质的诉讼行为，都被媒体冠以了“公益诉讼”而备受关注。

　　这些诉讼是不是真正意义上的公益诉讼呢？中国人民大学法学院教授杨立新并不认同。他认为：“公益诉讼一定是要包含着一个公共利益、公众利益的诉讼，而不是私人利益。我们现在的诉讼制度中，可以进行的都是有关私人利益的诉讼，是私人的权利受到侵害或者需要法律的确认、保护，才由有当事人资格的人提出诉讼请求。没有涉及到个人的私人利益、私人权利问题，就不可以诉讼。因此，现行的民事诉讼可以说是私益诉讼。这也是我说的郝劲松案件是带有公益诉讼性质的诉讼而不是真正的公益诉讼的原因。

　　杨立新认为，这类案件的公共利益，是包含在私益诉讼之中的，只有案件引发的社会意义才是公共利益。而真正的公益诉讼，必须是根本的诉讼目的就是为了公益，而不是为了私益。也就是说，公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼。

　　实际上，公益诉讼是一个泊来品，也并非一个既定的法律术语。其源于20世纪60年代的美国，美国伴随着公益运动的展开而广泛使用了公益诉讼术语，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种及其他社会公共利益而展开活动，由此进行的诉讼被概称为公益诉讼。

　　严峻现实需要有人提起公益诉讼

　　据国家统计局资料披露，近几年国有资产以年均5%的速度流失。进入90年代后，每年流失1000亿元，日均流失3亿元。

　　在最高人民检察院和国家国有资产管理局共同调查的一起案件中，一笔价值1亿元的国有资产，竟被以300万元的价格转让给私有企业。

　　在环境污染方面，酸雨、沙尘暴、水土流失、土壤沙化等等生态问题无一不与违法行为有关，且已经相当严重地影响到了经济与社会的协调发展。

　　除此之外，诸如关乎老百姓切身利益的一些部门随意涨价、违约、部门利益至上、暴利经营等失信于民的行为时有发生，严重侵害了社会公共利益。公共利益处于无人救济或救济不能的尴尬境地，已经越来越成为影响构建

　　但在我国，对于这类公益保护没有明确的法律规定，应由哪个人或哪个机构提起诉讼来依法维护。现行民事诉讼法第一百零八条规定：“原告是与本案有利害关系的当事人。”也就是说，只有直接利害关系人才具有提起诉讼的资格。所以，目前真正由个人提起的公益诉讼是不能被法院受理的。

　　“面对公益诉讼，尽管从感情上作为法官我支持他们，但从法律上，有些起诉必须驳回。现行诉讼法规定，只有行为的直接利害关系人才有起诉的权利。”这是很多法官提起个人公益诉讼时十分无奈的表态。

　　民事诉讼法第一百零八条的规定让真正的个人公益诉讼无路可走，而事实上，即便是个人提起的带有公益诉讼性质的诉讼也多以失败而告终。

　　应该由谁来提起公益诉讼

　　在英美法系国家，如美国，公益诉讼的原告有两类：一类是检察总长，一类是公民，企业和各种公益团体。在大陆法系国家，民事公益诉讼由国家机关(主要是检察机关)提起，原则上不允许公民提起民事公益诉讼。法国、德国、日本的民事诉讼法律制度中都规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼，并可以上诉。

　　在我国，多数专家将公益诉讼的概念解释为，特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会利益或不特定的多数人的利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。

　　无论是英美法系国家还是大陆法系国家，对涉及公益的诉讼都建立了相应的诉讼机制。而我国现行的法律框架里，并没有公益诉讼制度的存在。但是，在实践中我们却并不缺乏这方面的探索，在法律无明确规定的情况下，无论是公民个人还是检察机关都有人矢志不移的为“公益”而诉讼着。

　　每次公民以个人名义进行的带有公益性质的诉讼行为，都会被媒体所关注。但鲜为人知的是，在河南，大量的公益诉讼却是由检察院作为原告提起的，他们早已开始了真正意义上的公益诉讼的尝试。

　　1997年河南省南阳市方城县检察院办理了一起国有资产流失案，首开公益诉讼之先河，现载入民事诉讼法教材被专家们称为“公益诉讼鼻祖”。

　　1997年前后，在国有企业转制和体制改革过程中，国有资产流失现象非常严重。当年5月，南阳市检察院接到群众举报，反映方城县独树镇工商所将价值6万余元的门面房，以2万元的价格卖给了私人。通过调查，确认该工商所确实低价转让了国有资产，但其中没有发现国家工作人员的职务犯罪线索，如何介入此案、如何挽回国家的损失？成为摆在检察机关面前的难题。

　　当年参与指挥办理此案的南阳市检察院民事行政检察处处长杨柯一回忆道：“在国外，比如法国、德国和美国等国家都规定检察机关可以代表国家对公益诉讼行使诉权，检察机关提起公益诉讼是当今世界各国的普遍做法；同时，在我国建国初期的一些法律和1954年的《人民检察院组织法》中，也规定检察机关的职权之一就是对国家和人民利益重要的民事案件提起诉讼。由于找到了可供借鉴的先例，我们决定根据宪法的规定，以原告身份向人民法院提起诉讼。”

　　嗣后，全国多省检察机关纷纷效仿，初步改变了公共利益无人保护或保护不力的现状，使国家利益和其他公共利益受侵害行为得到一定程度遏制，收到了良好的法律效果和社会效果。据悉，2002年以来，南阳市共提起公益诉讼79起，其中涉及国有资产流失案件56起，环境污染案件12起，垄断案件9起；1997年以来，河南检察机关开展公益诉讼500余起，为国家挽回经济损失2亿7千万元。

　　立法缺位导致公益诉讼陷入尴尬境地

　　由于缺乏法律明确依据，检察机关提起的公益诉讼在今年年初走到了尽头，这是缘于最高法院的一纸批复。此批复指出，法院不再受理检察机关作为原告提起的国有资产流失案件。至此，所有检察机关提起的公益诉讼也都被叫停，公益诉讼仍然陷入立法不足的缺位遗憾中。

　　河南省检察院民事行政检察处处长曹世聪认为，目前困惑公益诉讼的难题主要来自四个方面：

　　一是无法可依。立法的缺位一直困惑着检察机关，面对每年数以亿计的国有资产流失和众多无法统一的公共利益的侵害，不能无动于衷；尽管宪法提供了人民检察院是国家的法律监督机关的原则性规定，但是并无具体的可操作的细则。

　　二是支持起诉和采用检察建议的公益诉讼的启动模式缺乏必要的刚性。公益诉讼的启动模式，虽然在理论上应该有多种。如我国民事诉讼法第十五条规定，机关、社会团体、企事业单位对损害国家或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。但公益诉讼采用检察机关支持起诉的办法，由于维护公共利益和原告的利益难以完全重合，启动起来相当困难；而采用检察建议等非诉讼形式，虽然操作简便，但是缺乏必要的刚性。

　　三是公共利益的范围不好界定。保护公共利益会不会侵犯到公民的意思自治？当然，雀巢奶粉事件、四川沱江污染事件肯定是侵犯了公共利益，检察机关在这种事件面前义不容辞，但是，如果涉及到公民个人利益和公共利益相冲突，怎么界定公共利益的范围？

　　四是代表大多数人利益的其他国家机关因为维护公共利益而提起的诉讼却少之又少。一方面公益被侵害的案件大量存在，另一方面因法律的缺失而造成没有适格的诉讼主体，或因国家管理不到位而造成有关主体不愿起诉、起诉不力，或因受害者众多而无人起诉或无力起诉，从而造成公众利益得不到及时、有效的司法干预和保护。

　　建立以检察机关提起为主的公益诉讼制度应是最佳选择

　　《民事诉讼法(修改建议稿)》课题组主持人、中国人民大学法学院江伟教授，《行政诉讼法(修改建议稿)》课题组主持人、中国政法大学马怀德教授，他们最近向记者透露：我国有望通过修改民事诉讼法和行政诉讼法确立公益诉讼制度。

　　《民事诉讼法(修改建议稿)》规定，在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，检察院、其他国家机关为维护公共利益，可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼。社会团体在得到受害人授权的情况下，也可以提起公益诉讼。《行政诉讼法(修改建议稿)》规定，针对行政行为影响某些公共利益而无人起诉的问题，允许检察机关或与行政行为只有一般(公共)利益关系的公民或组织起诉。

　　江伟说，法学理论界和实务界对于应否赋予检察机关提起民事诉讼的职能已经没有太多争议。保护公益，虽然需要赋予检察机关以民事诉权，但如果检察机关对民事诉讼过多干预，则与民法私权自治、契约自由的基本精神相背离，况且，任何一种机制都有被滥用的可能，检察机关提起民事公益诉讼也不例外。所以，检察机关提起民事公益诉讼的范围应该严格限定在为维护国家利益和社会公共利益中。对于检察机关提起民事公益诉讼的范围，除应该在检察院组织法和民事诉讼法中做出上述概括性规定外，还应在相关实体法中予以列举。检察机关发动民事公益诉讼的程序应在国家利益和社会公共利益遭受不法侵害，受害人没有提起诉讼或很难确定受害人的情况下提起。江伟认为“受害人没有提起诉讼”包括3个方面：1.受害人无法起诉。2.受害人放弃诉讼，不愿起诉。3.受害人由于人数众多等原因没有起诉。“很难确定受害人”则指像损坏公用设施，破坏自然资源等案件，具体的受害人不明确，自然无人起诉。如果就同一侵害行为已经有合法主体提起公益诉讼，检察机关就不得再另行提起，但可以作为从当事人参加诉讼。

　　马怀德认为，依我国现状，为了诉讼经济和防止滥诉，应主要将行政公益诉讼的起诉权交由特定机关，主要指检察机关，以公益代表人的身份提起；某些情况下，公益性社会团体或自治性组织对行政机关侵害社会公益的行为也可提起诉讼。检察机关对行政公益诉讼的发动可以有两种途径：

　　一是应公民的起诉请求而发动。检察机关必须依照法律和法定程序对公民的起诉请求进行审查，而不能专断独行。其审查范围主要包括行政主体的行政行为是否违法，社会公益是否遭受了行政行为的侵害或有侵害之危险，以及是否超过一般行政诉讼的范围等。检察机关起诉后，便与普通行政诉讼的原告一样，享有相同的诉讼权利，履行相同的诉讼义务。

　　二是直接依职权主动向法院提起诉讼。当检察机关认为某行政行为侵害或可能侵害社会公益时，可依法主动向法院提起行政公益诉讼，但此项职权的行使，必须受到法律的严格限制，以免造成司法权对行政权的过分干预，而降低行政效率。