国有产权进场交易原则的四点含义

　　[编者按]

　　作为国有企业改制的重要形式，企业国有产权转让一直受到社会各界的关注。如何规范国有企业产权转让，防止国家资产流失，一直是深化国有大中型企业改革的难点和重点问题。本刊今日发表《国有产权进场交易原则的四点含义》一文，就对保证产权转让的公开、公正和公平，防止国家资产流失，一直是深化国有大中型企业改革的难点和重点问题。今

日发表《国有产权进场交易原则的四点含义》一文，就对保证产权转让的公开、公正和公平，防止“暗箱操作”，实现“阳光交易”作了有益探讨，请读者关注。

　　邓志雄

　　党的十六大要求继续调整国有经济的布局和结构，积极推行股份制，发展混合所有制经济，实现投资主体多元化。十六届三中全会进一步提出要健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转。这一方面需要我们继续深化企业国有产权管理体制，推动国有产权流转，通过资源的优化配置培育国有企业的核心竞争力。另一方面，更需要加强对国有产权转让过程的监督管理，统一交易程序，健全监管制度。

　　2004年开始正式实施的《企业国有产权转让管理暂行办法》明确了国有企业产权进场交易原则，我国的企业国有产权转让事项进入了有法可依、有章可循的轨道，企业国有产权转让行为成为阳光下的公开市场操作。社会公众对产权转让具有知情权和参与权

　　《企业国有产权转让管理暂行办法》规定，经过内部决策和行为审批后的企业国有产权转让项目，应该进入产权交易市场挂牌交易，“转让方应当将产权转让公告委托产权交易机构刊登在省级以上公开发行的经济或金融类报刊和产权交易机构的网站上，公开披露有关国有产权转让信息，广泛征集受让方。产权转让公告期为20个工作日。”之所以要作这样的规定，是因为企业国有产权属于人民所有。一项属于大家所有的产权要转让出去归于一个人或一个企业所有，当然要让大家都知情。否则就不符合民主法制的基本精神，是否定了人民大众的所有者地位。因此，20个工作日的公告期，既是具体的意向受让人的知情期和决策期，也是广大社会公众的知情期和参与期。在这个期间内，任何人发现所转让的产权标的属于不应退出或不得转让范畴的，都可以向产权交易机构、国资监管机构或直接向人民政府举报；所有符合受让条件的个人或企业都有权表达受让意向，产权交易机构必须如实登记所有的受让意向；意向受让人可以根据对此项产权受让的市场竞争态势自主决策报价，最终经由市场竞争来客观产生受让方。《办法》正是用这样的方式来体现了对每年成千上万宗千差万别的企业国有产权转让行为的“全民公决”，落实了社会公众的知情权和参与权。

　　由此我们也就可以理解，“公告期为20个工作日”的规定是一个兼顾公平和效率的安排。

　　任何个人和组织原则上都无定价权明确了企业国有产权的转让应由社会公众知情和参与的道理，也就不难理解任何个人和组织原则上都无权对企业国有产权单独定价的道理。党的十六大以后，我国的国有资产实行“统一所有，分级代表”的新制度。将这一制度具体到企业国有产权转让上，我的理解是，对于某一宗国有产权的转让，作为转让标的产权出资人的企业和国资监管机构可以做出是否转让、以什么价格作为转让底价的决定，但原则上不能做出转让给谁、以什么价格转让的决定，后者要经由市场让公众知情和参与后才能在竞争中发现和决定。不是企业国有资产出资人代表的其他个人和组织更没有企业国有产权转让的定价权。

　　有人说，全国人民把权力委托给人大，人大把权力委托给政府，政府再将权力逐级向下委托，因此由各级政府、政府部门来对相应的企业国有产权转让进行定价也可以是合理合法的。我们不完全否定这个说法，但必须严格限制其作用范围。国内外的实践都已证明，政府管理应实行政企分开、政资分离，由政府配置资源的效率低于由市场配置资源的效率，由政府配置资源存在更高的社会腐败风险。因此，在市场可以发挥作用的地方应尽可能地利用好市场配置资源的基础作用。

　　正是基于这些共识，《办法》才做出了进场是原则，协议是例外的制度安排。只是国家法律法规有特别规定的，在国民经济关键行业和领域中对受让方有特殊要求的，以及企业实施资产重组中将企业国有产权转让给所属控股企业的，才可经省级以上国资监管机构特别批准，允许采取场外协议转让。也仅仅在这些极少数情况下，相关国资监管机构才能在进行清产核资、责任审计、资产评估的基础上为要转让的企业国有产权定价。在市场充分竞争中发现买主、发现价格对于一项经过规范的决策程序决定要转让的企业国有产权，最终要解决的问题就是该卖给谁和以什么价格来卖两个问题，即需求得发现买主、发现价格这“两个发现”之解。

　　首先，国有产权的转让无法由全体所有者直接议决。由于国有产权的所有者数以亿计，要转让的企业国有产权事项又成千上万，因而不可能用开会或公投的办法来直接讨论合适的买主和合理的价格问题。其次，不便采取委托代理方式决策。由于个人对产权效用的偏好不一，造成了人们对同一项国有产权价值的判断各不相同，使得委托代理方式不便通行。第三，行政决策难定买主。由于产权属于特别稀缺的资源，人人都想要，个个都嫌少，人为选定任一买主都没有充分的理由，都会使决策者有说不清楚的种种嫌疑，当有人在你签订协议后站出来表示愿出更高价格购买时，决策者就陷于两难，或者否定原协议，承担违约责任，或者坚持原协议，承担流失指责。第四，人为定价面临风险。同一产权在不同时点不同市场供求状况下的价格大不一样，不经由市场竞争，转让时就得不到产权标的的真实市价，由任何个人来决策都将面临巨大风险。他不能按账面值处置，因为账面值相同的产权其市场价值可能大不相同；他不能用资产评估值处置，因为评估值只是单方的市场判断，未能反映真实的市场供求关系，评估时点和交易时点通常也不会是同一时间，在这个时间差中，市场价格可能产生了巨大变化；最后，他根本不可能事先知道在真刀真枪的市场竞争特别是在拍卖竞价中买主到底会出什么价格。

　　那么，进入市场就能解决上述问题吗？答案是肯定的，只要我们进入的是合适的产权交易市场，并严格按照规范的程序来操作。《办法》生效以来企业国有产权交易的实践已经证明，通过进场公开挂牌交易可以充分发现买主，通过各类意向受让人的竞争可以有效发现价格，其交易效率能够满足国有企业改革的需要，其交易费用远远低于转让产权进场获得的增值。通过市场规范保障企业国有产权有序流转

　　实践证明，场外交易存在不透明、不公开的弊端，缺乏有效监管，容易产生不规范、不公正的现象，如：一是场外交易信息不公开、不透明，在转让过程中容易出现暗箱操作、违规操作，造成国有资产流失、逃废银行债务、侵犯职工权益等问题；二是场外交易在转让过程中协议定价，没有市场发现价格的机制，缺乏判断转让价格合理性的客观依据；三是大量的场外交易还容易产生地域、行业等人为分割，不利于国有经济布局和结构的战略性调整；四是由于缺乏统一的市场监督和制约机制，出现以多种方式侵蚀国有权益的违法违纪行为。

　　要解决上述问题，“进场交易”是规范的前提，企业国有产权交易必须纳入产权交易市场公开进行，通过市场规范保障企业国有产权有序流转。

　　按照党的十六大关于建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度的要求，《办法》对有关企业国有产权转让全过程的一系列问题都作出了规定。什么是企业国有产权，什么行为构成企业国有产权转让，什么人可以转让，什么人可以受让，什么样的市场机构可以交易企业国有产权，产权转让方案怎样产生，企业内部如何决策，企业职工和债权人有何权利，转让行为如何审批，怎样开展相关的清产核资，转让过程如何监督，无效行为如何处置，相关责任如何追究等等，均在《办法》中有了明确的规定。

　　《办法》及其配套规定成为全社会判断一宗宗具体的企业国有产权转让行为是否依法规范的准绳。凡是符合相关规定的，就是合法的，转让方可以放心地卖，受让方可以合法地买，交易机构可以大胆地组织交易，审批方也得以从不知该卖给谁和不知道卖什么价的双重焦虑中解脱出来，既加快审批，又少犯错误。这样一来，企业国有产权就可在规范、诚信的状态下加速流转，从而推进国有企业有进有退的改革调整，优化国有经济布局和结构，推进全社会的和谐发展。（作者系国务院国资委产权局副局长）