创新调解工作构建和谐社会

　　编者按

　　当前和今后一个时期，首都要在全国率先基本实现现代化，成功举办一届“有特色、高水平”的奥运会，做好维护首都和谐稳定工作十分重要。日前，市委政法委邀请部分市政法职能部门负责人士及专家学者会聚一堂，围绕调解在构建社会主义和谐社会中的地位和作用、当前调解工作存在的问题和困难、以及如何进一步加强和改进调解工作，提出了不少

有针对性的意见和建议，对于进一步深化对调解工作重要性的认识、不断拓宽工作视野、调整工作思路、明确工作重点、创新工作方法和手段，努力为和谐社会建设做贡献，具有十分重要的理论意义和实践价值。

　　积极拓展调解工作新领域

　　市委副书记、政法委书记 强卫

　　包括人民调解、司法调解和各种行政调解在内的调解工作，是一项具有深厚社会基储具有鲜明中国特色的解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效手段，是维护社会稳定的重要力量，也是国家民主法制建设的重要内容。在新的历史时期，进一步加强和改进调解工作，不仅是形势和任务的需要，也是广大人民群众的迫切要求。

　　人民调解主要是一种依靠社会力量解决矛盾的方式，治安行政调解、司法调解主要是依靠专门机关的力量来解决社会矛盾的方式。在新形势下，二者出现了彼此交融的趋势。要进一步完善人民调解与治安行政调解联动、人民调解与司法调解衔接的有效制度和机制，充分发挥不同调解形式的优势，形成维护社会稳定的合力。每个矛盾纠纷到底适用专业化的调解方式还是社会化的调解方式，关键在于根据矛盾性质的不同种类、案件情况的不同复杂程度，以及不同地区调解组织的建立发展状况来确定。只要不违背现行法律制度规定，各地都可以积极进行探索，先行试点。

　　当前，各种矛盾纠纷的多发性要求全市各级政法机关必须积极拓展调解工作的新领域。各级人民调解组织在加强对各类传统民间纠纷调解工作的同时，也要高度重视危及社会和谐稳定的群体性民间纠纷的调解工作，积极探索占地拆迁、物业管理、房地产、医疗、劳动争议等矛盾纠纷的有效调解方式，将调解的触角延伸到社会生活的方方面面，全力维护社会和谐稳定。

　　近年来，各地区、各部门在调解工作方面进行了很多有益探索，构成了全市“大调解”的工作格局。各地区、各部门必须以与时俱进的态度和精神，结合我国社会发展的现状、社会组织形式与结构特点以及人们的传统习惯等，建立起更加有效的工作机制，积极探索多样化的调解手段与方法，重点在提高调解工作的针对性、实效性以及调解工作的规范化、制度化上下功夫，不断增强调解的社会公信力。

　　法律调解机制是良好方式

　　中国社科院法学研究所研究员 莫纪宏

　　法律调解机制是通过公正和权威的第三者，介入利益发生冲突的双方当事人或者是多方当事人之间，基于民间风俗和习惯，通过平等协商的方式最终解决当事人之间的矛盾和纠纷，避免当事人将矛盾和纠纷带入法律纠纷解决程序。

　　在我国，法律调解机制与一般的民间调解机制既有区别，又有联系。一般的民间调解机制是一种自发性的群众解决相互之间矛盾和纠纷的办法，涉及的矛盾和纠纷复杂和广泛，许多矛盾和纠纷只涉及到日常生活中的琐事。法律调解机制需要调解的矛盾和纠纷涉及到法律问题，如民间借贷纠纷，因相邻权发生的邻里纠纷。

　　法律调解机制就其实质来说，与司法审判机关解决法律矛盾和纠纷承担着相同和相似的法律功能，却又有着自身独特的不可替代的价值。

　　这种价值包括：首先，法律调解机制可以有效地解决法律纠纷解决机制面临的公正与效率。其次，通过法律调解机构，当事人之间彼此达成谅解，可以最大限度地缓解社会矛盾，有利于建立和谐的社会关系。第三，法律调解机制能够使当事人接受比较有效的法制教育。第四，法律调解机制还可以有效地解决执行难的问题。

　　在现代法治社会中，法律调解机制的作用是非常重要的，是国家司法审判制度的必要补充，也是解决社会矛盾和法律纠纷的良好方式。

　　民事调解促社会和谐发展

　　北大法学院教授、博士生导师潘剑锋

　　新中国成立之后，民事调解制度在社会生活中一直发挥着重要的作用，因此，在制度建设上，民事调解制度受到充分的重视。目前，民事调解已经进入到一个现代化转型期，在我国当前社会生活中扮演重要的角色。

　　民事调解具有多样性和非对抗性的特点。多样性主要表现在两个方面，一是民事调解的组织者多样化：非职业化的与职业的；民间的与政府组织的。这一特征使得需要调解的纠纷可以根据自身的情况来选择调解的组织。二是民事调解的性质具有多样性：民间性、行政性、司法性。不同性质的调解，可以有效地适应不同性质的民事纠纷的解决。可以说，民事调解是创建和谐社会过程中解决社会矛盾的一种很好的方式。

　　民事调解非对抗性的特点表现为纠纷解决过程的协商性和结果的互利性。民事调解尊重当事人的意愿，解决纠纷的过程是通过当事人的协商来完成的，结果往往也就是互利的。对创建和谐社会具有积极的意义。当然，因为调解组织和人员的非专业化，民事调解活动和结果的公正性、合法性和权威性往往存在一定的问题。因此，在推行民事调解制度时，应当正确处理好民事调解所面临的矛盾或关系：包括现实与传统的关系、社会现实与社会发展的关系、纠纷的类型与解决方式的关系。

　　庭外和解模式是有益尝试

　　朝阳区人民法院院长 李新生

　　平复矛盾、化解纠纷是人民法院的工作职责。朝阳法院推出“庭外和解模式”的纠纷解决机制，成为深化基层平安建设、构建和谐社会的有益尝试。“庭外和解模式”是对已经进入诉讼程序的民商事案件进行调解的诉中纠纷解决机制。主要包括法官助理庭前调解、特邀调解员参与调解、律师和解三项制度。

　　法官助理庭前调解制度有效整合了内部审判资源。法官助理在案件进入庭审之前，审查诉讼材料，组织当事人交换证据，经法官授权主持调解。今年7月，法官助理庭前调解制度在全院陆续推开。截至目前，庭前调解人员已调处纠纷3770件。

　　特邀调解员是指法院聘任的参与法院民事诉讼活动，协助法官开展调解工作的审判辅助人员。经推荐、自荐，法院聘请了148名在群众中有公信度，热心调解工作的人员作为特邀调解员。两个月以来，特邀调解员成功调处12件案件。

　　律师和解制度是指，当事人双方都聘请了律师的，可经法官商请或者当事人申请，由律师居中主持案件当事人进行庭外和解的制度。目的是充分发挥律师的专业优势，调动律师“居中”化解纠纷的积极性，突出和解案件的依法性。法院同时对律师和解制度给予相对严格的限制。

　　调解制度具有独特的优势

　　人民大学法学院教授、博士生导师 汤维建

　　以科学的发展观为指导，构建一个得以稳定、持续发展的和谐社会，是我们应当首先从理论上加以解决的重要论题。一个社会是否和谐、是否健康，关键的就看它所具有的解决纠纷的各种机制是否健全、完善。

　　在构建和谐社会这个战略目标中，调解制度具有独特的优势。调解制度有利于克服司法审判制度所固存的各种弊端,通过调解解决纠纷，诉讼成本较低，程序十分灵活，当事人容易理解调解的全部过程。调解解决纠纷，还有利于克服成文法的局限性，从而推动法制的逐步完善和我国法制传统的渐次形成。

　　现代调解制度有其自身的基本特征，包括：当事人的自治和主导；程序公正与本位；调解人的协同和参与；功能上的复合和前瞻以及调解过程的开放等。我国一向重视调解制度的建设，调解制度分布在社会的各个领域。包括法院调解、仲裁调解、行政调解、人民调解、民间调解。我国目前调解制度的基本格局比较合理，但也存在着明显的局限性，难以适应我国和谐社会构建的需求。

　　鉴于在构建和谐社会中调解制度的重要性，我国应当重视调解制度的全面建设，这种建设主要包括：党委领导、政府主导、立法前导、社会引导、法院指导等多方面。调解机构的设置上，分两大层次，一是政府筹建的调解机构，二是民间设立的调解机构。

　　整合资源建解纠长效机制

　　市司法局副局长 王友江

　　目前，全市共有各级调解组织7369个，调解人员4万余人，每年调解矛盾纠纷10余万件。

　　人民调解作为群众性的自治性组织，在我国《宪法》、《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》中有明确规定。与行政调解、司法调解相比，人民调解具有较强的主动性和预防性，依靠遍布街乡各个角落的人民调解组织，它可以在矛盾发生的第一时间到达现场，化解纠纷。加强人民调解工作是构建和谐社会的重要手段之一。

　　本市积极探索人民调解与治安行政调解、司法调解的衔接机制，首先建立了治安行政调解与人民调解联动机制，先在西城区试点，后在城八区推广。此外还积极拓展调解工作领域，扩大行业性调解工作队伍。

　　当前人民调解工作还存在一些诸如缺乏必要经费保障、社区（村）调解人员的业务素质和工作能力难以适应矛盾纠纷发展变化的要求等问题。随着经济社会的快速发展，各种矛盾纠纷大量出现，一些历史遗留的、沉淀的纠纷大量涌现。表现出群体性、重大利益性、不可调和性、解决依据的缺失性等特点，单靠某一个部门，某一种形式不能化纷止争，需要优化配置、整合资源，建立化解人民内部矛盾的长效机制。

　　民事诉讼调解被誉为“东方经验”

　　市第一中级人民法院副院长 肖龙

　　诉讼调解是在人民法院的主持下，当事人在互谅互让的基础上，就民事权利义务或诉讼权利义务达成协议，合情、合理、合法地解决民事争议的诉讼活动。民事诉讼调解是我国民事诉讼的重要制度，在国外则被誉为“东方经验”。

　　在审判工作中，调解能够比判决更妥善地解决争议，在促进社会和谐稳定方面发挥了不可替代的重要作用。由于诉讼和判决本身存在着先天的不足，调解作为一种具有柔性和开放性的法律程序，法官可以主动进行释明和调解，克服判决的局限性，发挥更大的社会功能。另外，加强调解能够节约司法资源，提高司法效率，会大大降低化解矛盾的成本。

　　从司法实践看，当前诉讼调解主要存在几个问题：一是在司法理念和指导思想上还存在一定误区；二是各种监督制度的约束，增加了对调解工作的顾虑；三是工作任务的增加导致了对调解工作投入减少；四是在调解工作上法院与其他部门之间的配合不够；五是调解制度本身的矛盾给调解工作带来障碍。目前，中级法院的调解率普遍比较低。市一中院创新调解工作方法，制定和实行了《关于加强民事调解工作的意见》，要求除法定的不能调解的案件外，在各类民事诉讼各个阶段与环节中切实加大调解工作力度。对矛盾容易激化的案件、涉及人民群众生产生活等切身利益的案件、法律法规模糊或政策法律不协调的案件要着重进行调解。

　　用温和手段处理矛盾冲突

　　一个和谐的社会，不讲法治不行，但光讲法治、没有伦理要求也不行。调解就是将伦理的内容融于解纠机制中，用温和的手段去处理矛盾冲突，使对立的双方在相互理解与宽容中自愿妥协达成一致。

　　调解在中国被实践了几千年，深深渗透于政治、经济、文化、社会风俗民情以及民族心理中，成为中华民族特有的财富和传统。长期以来，它以简便、快捷的方式，在化解矛盾、消除纠纷、息诉止争中的独特作用，使其在妥善处理社会矛盾，构建和谐社会中具有不可替代的地位。党的十六届四中全会把“调解”作为正确处理人民内部矛盾的重要方法之一，是对我国人民调解制度的充分肯定。

　　从社会发展趋势看，调解在构建和谐社会中占据重要地位。预防、化解社会矛盾，构建和谐社会需要政府、市尝社会三方共同努力，调解的民间性和社会性将使其在解决社会矛盾，构建和谐社会中的地位越来越突出。与诉讼相比较，调解至少具有节省诉讼费用、结案迅速、目标灵活而富有弹性、不伤感情、符合国人的文化心理等五个方面的优势。从某种意义上来说，调解兴，则社会和谐现；调解息，则社会和谐亡。

　　我国理论界通常把调解分为诉讼内调解和诉讼外调解两大类。法庭调解为诉讼内调解，人民调解、行政调解以及仲裁调解等均为诉讼外调解。法律的最终目标是要实现秩序和谐，调解，能以较小的成本和较温和的手段达到这一目标。

　　治安调解与人民调解联动

　　市公安局副局长 刘绍武

　　治安调解是我国公安机关基础工作的重要内容之一，也是一项传统的群众工作。它是在公安机关主持下，以说服教育的方式，疏导治安纠纷的双方当事人互谅互让、达成协议、解决矛盾的活动和结案方式。

　　长期以来，人民群众遇到矛盾纠纷，往往依赖、相信公安机关，要求公安机关予以调解，公安派出所逐渐成为各种社会矛盾纠纷“汇集地”之一，每年要接待、处理大量的矛盾纠纷。2003年9月，西城公安分局将“人民调解引入派出所”，从源头上及时化解分流人民内部矛盾，有效减少和避免其升级、激化，达到维护社会稳定和谐，维护群众利益的目的。建议得到区委、区政府和区政法委的大力支持，11月率先在丰盛派出所建立了治安纠纷与民间纠纷联合接待室，2004年4月正式在全区推广。联合接待室设在派出所，日常工作由1至2名责任心强、有丰富调解工作经验和政策法律水平的派出所民警和2名驻所人民调解员共同负责。截至今年上半年，治安行政调解与人民调解联动机制工作已经在八个城区公安分局的户籍派出所全面铺开。

　　在国家加快法治化的进程中，人民群众的法律意识不断增强，对公安机关执法活动的要求越来越高。联动调解促使公安机关和司法机关依法履行行政职责，规范了民警的具体执法行为，更大地发挥了人民调解的作用。吸纳专业人员参与基层调解

　　朝阳区望京街道工委书记 朱春霞

　　望京地区是北京市十大边缘集团之一，辖区面积10.36平方公里，现有人口14.8万，流动人口约3万，其中包括外籍人员7000余人。

　　望京地区因规划、拆迁、施工等问题产生的纠纷不断。2003年底，街道发掘地区法律专业人员优势，成立了街道调委会下设的专门调解工作组，参与地区群体性、疑难涉法矛盾纠纷的调处工作。近两年来，工作组先后参与调处群体性纠纷13件，其中调处成功5件，提出法律意见书10余份，为社区调解委员会进行专业指导50余次。

　　专门调解工作组由四名专业法律工作人员组成。其主要职责为协助街道调委会依法调处重大涉法纠纷。每当遇到较为疑难复杂或涉及专业法律问题的纠纷时，专门调解工作组按照了解情况、明确纠纷争议焦点、法律分析、调解矛盾、指出合法正当解决途径的程序进行调处。凡调解成功的，由街道调委会主持签订调解协议书。

　　在此基础上，望京街道试行分级调解机制，即社区居委会和各民调小组负责调处婚姻家庭、邻里等传统个案纠纷；街道人民调解委员会及专业律师工作组负责重大涉法疑难纠纷；司法所负责综合协调各级调解组织相互合作，调处地区纠纷。

　　联合接待室化解民间纠纷

　　西城区司法局局长 刘明

　　西城区司法局和西城公安分局于2003年共同创建了人民调解和治安调解工作机制，即“治安、民间纠纷联合接待室”，后在全市城八区推广。

　　西城区在丰盛街道率先试点，丰盛派出所建立起民间纠纷与治安纠纷联合接待室，两名调解员和两名民警负责接待、咨询、分流、调解工作。对于应由公安机关给予治安行政处罚的行为，由派出所受理；对于违反治安管理处罚条例、情节轻微无须处罚的治安案件，当事人可自愿选择调解方式；对于民间纠纷，驻所调解员即时开展调解；对于不能当场调解或法律法规规定由专门机关解决的事件，告知当事人到属地人民调解委员会或相关部门解决。到2004年4月，全区10个街道全部建立了联合接待室。截至今年8月，全区10家联合接待室民警处理治安纠纷2935件，其中达成口头协议662件，书面协议351件，解答咨询994件，向城管、法院、劳动及国土等部门分流928件。

　　注重调解是我国的传统优势，调解是化解民间纠纷最方便快捷的方式，而当前各类矛盾纠纷大量出现对人民调解工作提出了新要求。西城区的治安行政调解与人民调解衔接联动机制的出现，弥补了公安与人民调解组织双方的不足，基层政法力量在一定程度上得到有效的重置与整合。

　　网络编辑：刘春燕