公益时报：谁来管住境外基金会

　　因为绝大多数境外基金会没有合法的身份，所以他们的活动也就无法得到有效监管。于是乎便有个别组织或个人滥竽充数，打着境外NGO的旗号干些非法的勾当——

　　- 本报记者 宋宗合

　　“境外基金会在中国是自由游荡的云。”有人这样形容。

　　尽管《基金会管理条例》对基金会的设立主体没有做境内外的限制，依照本条例，外国人可以在华捐资设立基金会，境外基金会也可以在中国内地设立代表机构。但是截至目前，能够顺利取得合法身份的境外基金会屈指可数。

　　这样一来，

　　骗局层出不穷

　　8月24日，一家自称为欧洲发展基金会的境外组织在网上发布一条消息，宣称从今年起每年将向中国在校的大学生、研究生提供最高800欧元(折合人民币约8000元)，最低300欧元不等的奖学金，奖学金获得者还有机会赴欧洲考察或毕业后在其机构实习和工作，而这一切只要交50元即有机会……

　　而据调查，这仅仅是一个空壳骗局，其“中国上海代表处”只是一个小小的民居，没有任何标志，网站只有一个服务器却设在广东顺德，其国际域名竟是在珠海的一家网站申请的。

　　本报记者就此问题采访了上海市民政局法规处胡处长，他说：“不了解，没有这一方面的管理法规，因此没有办法处理类似事件。”

　　教育部高校学生司、国际合作司及其欧洲处的工作人员都表示，中欧虽然在教育方面有双边合作计划，但他们从来没有与所谓的“欧洲发展基金会中国代表处”交流或接触过。

　　这样的无奈同时发生在亚洲开发银行身上。8月初，亚洲开发银行(亚行)得到消息，一些个人收到了亚行提供赠款的意向函。根据该意向函，申请人若想获得该笔资金，需要首先向亚洲开发基金会支付一笔管理费。这些个人收到的函件中声称，联合国、亚行、世界银行和欧盟委员会在支持这项计划。

　　而NGO领域内的专家表示只有亚洲基金会，从未听说过什么亚洲开发基金会。搜索网络，也并未发现亚洲开发基金会的具体信息。

　　亚行特此声明，亚行与亚洲开发基金会没有任何关系。同时，亚行特此向此类冒用亚洲开发银行名义及其网站或声称与亚行有关联的赠款计划提出警告。

　　亚行驻中国代表处外联信息部的陶育荣说：“亚行只能提醒自己的客户注意骗局，没有什么依据追究冒用者的责任。”

　　值得庆幸的是，在记者追访的部分高校中，并没有发现学生被“钓”。而亚行及时公布警告信息后，来自亚洲开发基金会的投诉也销声匿迹。

　　“无规矩”乱局扰民

　　今年“六一”前夕，不少上海市民陆续收到一封来自“联合国儿童基金会”向艾滋病致孤儿童募捐的信函。上海市社会团体执法监督处随即也收到首起市民对“联合国募捐”行为的举报。

　　市民们表示，虽然“看起来很真的样子”，但是还是表示怀疑：“我怎么知道他们这是不是又一个骗局。”

　　事情的结果直到商务部有关负责人出面解释才得以澄清：该项目是一个政府间合作项目，这种直邮募捐形式，是商务部授权给儿基会进行的，由第三方的公司具体操作。

　　但是其间问题很多，《基金会管理条例》第二十五条规定：境外基金会代表机构不得在中国境内组织募捐、接受捐赠。那么就意味着这个联合国儿童基金会向上海市民募捐是不合法的。而据商务部的解释是这个组织不受《基金会管理条例》约束，原因只能是没有登记或者拿政府合作的话来平民疑。更可笑的是该基金会负责人表示，从多年的尝试中他们发觉相比之下上海人更能够接受这种新兴的直邮募捐方式，究竟是不是境外组织在募款，因有政府参与结果不得而知。

　　但受到伤害的是民众，市民普遍存在的质疑是：儿基会是如何获得我的个人信息的？

　　正是因为许多境外组织并没有按照条例预设的规定合法登记，涉外基金会的设立和管理问题仍然是一个难题。

　　为防止西方国家渗透和国家机密外泄，中共中央办公厅早已下发通知，明确今后凡从事社会科学研究的单位和个人，在向境外基金会提出资助申请之前，必须事先经过有关当局部门的审批同意，在获准后才能正式对外联系和申请。至于境外研究机关和国人欲直接参与中国社会专题调查的要求，原则上都将被婉拒。同时也不批准出国留学、进修人员在留学、进修期间接受资助，回国进行社会、人文科学方面课题的调查、考察申请。

　　北京市也紧跟着出台了《北京市市属社会研究单位、团体、个人和高等院校接受境外基金会资助管理办法》。但是在公益领域的概念列举中，减灾、扶贫、教育、环保等没被限定的领域，成为境外NGO活跃的沃土，也是各种真假虚实公益组织鱼龙混杂的沃土。

　　而为我国公益事业的发展争取更多的外部支持，政府与境外基金会的合作，国内民间组织与境外基金会的合作，境外基金会自己选择的资助领域和项目却在继续，不能不说有些混乱。

　　混乱则混淆视线，不明底里的普通捐赠者或需要受助者就可能受到伤害，这样，本来公益意识尚须培育的中国本土又增加了一个识别真伪的成本，对于急需获得资助的草根组织或弱势群体来说，“鱼龙混杂”成为一种见缝插针的公害。

　　单列规矩还是合并同类项？

　　今年4月份左右，中宣部开始针对全国的境外NGO组织进行调研，中宣部理论处的官员称，国家将在时机成熟时，拟出台境外基金会管理办法。

　　这个设想回应了一些省份的需求。北京一位不愿透露姓名的学者说，境外NGO组织大部分是在中国开展合法活动的，只有极少数组织带有目的和背景，不能把境外NGO组织一棍子打死，应该给予客观评价；国内的合作单位为了吸引外资，泄露商业秘密的现象时有发生，提供给外方的资料甚至比提供给我方谈判人员的资料更全面，因此建议对境外基金会加强管理，项目单位和上级单位应该参与管理全过程。

　　而一直投身于NGO研究的王名教授却认为，中国的基金会管理法规应该适用大陆范围内一切基金会，不再搞一个境外在华基金会的法规。

　　王名认为，对于境外在华NGO、农村和社区组织，尚无法规规范，其活动完全是在法律范围以外，但这些范围正是民间组织最活跃的，却长期处在无法可依的境地。

　　即使按照《基金会管理条例》进行登记，业务主管单位和登记管理机关两方面都没有行使监管的职责，造成两方面相互推诿，责任不清。无论是业务主管单位还是登记单位都不独立、且对其行政权力无约束机制。

　　目前的监管手段除业务主管单位监督执法外，没有其他的监管制度，只有年度检查，而年度检查才刚由三年一次变成了每年检查。这样就徒具形式。

　　因此王名教授在其设计的公益领域法律框架中建议使用内外统一原则：囊括一切社团，包括海外、境内一切会员制组织。

　　统一的规定有两个好处，一是对NGO在法律上一视同仁，实现法律上的主体平等；二是便于同税法相配合，制定统一的税收优惠政策。

　　民政部副部长姜力曾在解析《基金会管理条例》时说，《条例》为外国人设立基金会和外国基金会在华设立代表机构提供了法律依据，给这样的组织、机构以合法身份，将它们纳入法制化的管理。一方面，是要求任何基金会和基金会的代表机构都必须遵守中国的法律法规，依法开展活动；另一方面，也是为我国的公益事业争取到更多的有益支持。

　　但实际上基金会管理法规面临的最大问题是，现在的监管机关有没有能力执行推进新的法规。因此不管以什么样的方式尽快加强对境外机构的管理，都是民间所需的。

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