我陪你去上访 “浙江第一镇”绍兴杨汛桥试水“导访制” 行政管理专家：这充分体现了服务型政府的理念

　　核心提示 在绍兴县杨汛桥镇，随着一个名为《关于在全镇范围内正式推行“导访制”的指示意见》的文件正式下发，镇政府摸索试行已久的“导访制”制度化了。

　　这个地处绍兴县西北角的小镇已经连续2年名列浙江“综合实力百强镇”榜首。近年来，针对土地征用、宅基地审批、环境污染、村级财务和村干部作风等问题，群众三访（大规模集体上访、越级上访、重复上访）不息。

　　面对这一现状，杨汛桥镇摸索着推出了“导访制”，即由镇党委派专人介入群众的信访，为信访群众提供服务：陪群众上访，给上访群众当向导，引导群众依法有序上访，为群众提供了合理解决问题的途径和方案。

　　10月9日，陶万裕陪记者到杨汛桥村走访。开车送我们去的司机是外来打工者，听说在政府工作的陶万裕的日常工作，就是陪着人家上访，帮忙讨要欠薪、调解工伤赔偿，大为惊奇，连声说不可思议。

　　陶万裕这份工作的正式名称，叫作“导访员”。在杨汛桥镇，像他这样的人还有25位。“不要说有些老百姓不理解，就是一些政府职能部门，也还不一定理解。”他笑了笑说。常常，他领着上访群众找职能部门，对方却觉得很是懊恼。那懊恼的潜台词其实就是——怎么“自己人”给“自己人”找起麻烦来了？“不过，久了也就慢慢好起来了。”他嘿嘿一笑。

　　【样本】

　　当初想跟老板拼命的人笑了

　　下午5点，村里家家户户开始做饭的时间，李雪葵却安静地坐在客厅里，看着婆婆忙这忙那。“这只手一点劲都使不出来，家务事也做不了。”瘦小的李雪葵用左手轻轻抚摸着自己的右手肘。

　　37岁的李雪葵，在当地做了十多年的经编厂挡车工。今年初，李到附近一家经编厂工作。6月21日，她在织机上接线时不慎摔倒，造成右手肘骨碎。出事故后，老板垫付了5000元医药费，此后就一直以厂里亏损为由拒付剩余医药费，并拖欠李的工资。李家与经编厂多次交涉未果，有一次，李的两个小叔子一时情绪激动，与老板打了起来。而李在上虞一工地工作的丈夫则愤怒地盘算着跟老板拼命。无奈之下，李雪葵打算去政府部门上访。可怎么找？找谁？李雪葵毫无头绪。听说杨汛桥镇政府综治中心经常帮人讨要欠薪、解决矛盾纠纷，李雪葵来到了综治中心。

　　接待她的就是陶万裕。陶万裕随即多次上门找经编厂老板做说服工作，还自费领着李雪葵去县里的劳动保障局做工伤鉴定。正是有了这份鉴定，再经多次调解后，老板终于将拖欠的工资付给了李雪葵，并答应根据工伤鉴定结果赔偿相关费用。

　　拿到赔偿的李雪葵脸上有了些许笑容：“我都不知道受了伤还可以找地方做证明的，要不是有人领着我去找这找那的，我真怕我老公他们闹出事情来。”

　　【缘起】

　　哪里卡了壳我们就去跟哪个部门协调

　　尽管导访制今年才在杨汛桥镇正式实施，但这一模式的雏形却早已发端。和门程村的例子就颇为典型。

　　2002年，杭金衢高速公路动工建设需占用和门程村231亩土地，因为这个总工程下的两个分工程的补偿标准不同，引发部分村民不满，开始出现零星上访。2003年上半年，随着兄弟乡镇相继开始发放征地补偿款，和门程村民开始群体性上访。

　　镇综治中心接访后，首先耐心做群众思想工作，平抑了部分群众代表的激动情绪，并向上级主管部门反映。镇里还利用绍兴县人大来调研的机会，将此事做了专题汇报。几位镇人大代表在2004年3月县人代会期间，联名向大会递交议案反映此问题。“当时我们受理了这个上访事件后，一直在的跟踪服务。事情在处理过程中，在哪个部门卡了壳，我们就去与那个部门沟通协调。这样沟通的效果，要比村民们自己去和有关部门接触好得多。”陶万裕回忆说。

　　经过多次沟通协商，两年后的2005年5月，涉及征地差额问题的农户领到了80余万元的征地差额金。“非常感谢镇政府和导访员。如果没有他们的积极联系，单靠我们自己，这事不知要多长时间才能解决呢１这事的村民代表吴关心说。

　　【成效】

　　上访事件少了百分之四五十

　　杨汛桥镇的26名导访员，都是镇里的公务员，除了陶万裕是专职，其他人平时有各自的工作，当群众来信来访时，根据指派分工，他们就引导群众前往相关职能部门反映问题。

　　镇人武部副部长徐金海也是一位导访员。这几天，他正忙着制作征兵表格。“如果不是由我们领着群众到对口单位咨询，而是群众自己找上门去的话，对口单位很可能不会受理或接待；另一方面，那么多政府部门，群众也不知道该如何找。我们起的就是中介桥梁作用。”徐金海很直爽。

　　导访制通过一段时间试行，成效明显，群众上访案件由于在苗头阶段及时处理而大量下降。今年1-8月，全镇发生的上访事件从2004年同期的61批、450人次下降到31批、195人次，降幅高达49.18%和56.67%。到县级及以上上访的仅一起。

　　绍兴市信访局局长史雅娟认为，杨汛桥镇的导访制度是在信访工作实践中摸索出来的，是对以往信访工作制度的改进，在新的《信访条例》发布的背景下，这种改革尝试尤其有意义。

　　【专家视角】

　　充分体现了服务型政府的理念

　　国家行政管理学院教授汪玉凯：前段时间我刚好给全国信访局长讲课，我对这个问题有所研究。全国去年群体性上访事件有7万多起，而1994年的时候只有1万多起，由此也可以看出中国社会内部矛盾加剧，信访部门作为化解社会矛盾冲突的一线部门，其作用越来越重要。

　　我认为，杨汛桥镇的导访制是对信访工作的有效改进，是从方便信访老百姓的角度考虑。以前老百姓向政府反映问题，但是那么多部门不知道该找哪个部门，具体该怎么找？很多政府部门本身也未必清楚，导访在信访的受理程序上大大方便了群众，这也体现了服务型政府的理念价值。基层导访员通过引导群众正确上访，也可以及时了解基层动向，在问题萌芽状态就能及时掌握，从而更有效地化解矛盾，掌握群众上访规律。

　　但是绍兴的导访制只是治标，而不是治本的做法。如果要治本，应该从引发群体性上访事件的根本原因入手，分析原因，寻找解决办法。

　　问题最终还是要通过法律解决

　　中国人民大学行政管理学系主任、教授、博导毛寿龙：

　　一般来说，一个人的利益受到另一群人的损害，他可以去法院起诉，这属于民事范畴。

　　如果问题涉及到公共规则的改变，则需要通过人大及其常委会反映问题，将个人意见转变为公众意见。但是这两种途径的成本都很高。

　　信访是一种私访，所体现的是个人利益，即使是群体性信访，体现的也只是一定范围内的集体利益，而不是公众利益。对于政府管理来说，单个个体的逐个解决会耗费很多精力和时间，因此最终还是要完善法律，通过法律而不是行政解决问题。

　　信访则主要是依赖行政解决问题，而不是通过法律解决问题，因此，从上访个体来看可能很满意，我的问题得到解决了，但是从整个国家的法律建设而言并无好处。

　　总体来说，在目前体制下，信访还是能发挥其作用的，但是我们的行政官员需要认识到，不要把行政权力过于夸大，社会的很多问题不是行政官员所能解决的，健全的法制是保障社会公平有效的根本。(见习记者蔡明东 都市快报)