审计法修改：打造完善的监督铁律(图)

http://www.sina.com.cn 2005年10月26日10:18 新华网

　　去年6月，审计署审计长李金华向十届全国人大常委会第十次会议提交了一份令人触目惊心的“审计清单”。日前，审计法修正案草案被提交正在举行的十届全国人大常委会第十八次会议审议，这是现行审计法实施10年来的首度修订———

　　10月22日，国家审计署审计长李金华受国务院委托，向十届全国人大常委会第十八次会议作关于审计法修正案草案的说明。

　　此次修订审计法，总结实践经验并借鉴了国际惯例，在保持现行法律框架基本不变的基础上，主要在4个方面进行了修改，旨在加强审计监督手段，完善审计监督机制，健全审计监督体系。

　　中国强化审计监督审计法实施10年首度修订

　　客观实际要求修改审计法

　　随着中国经济和社会的发展，审计工作面临许多新情况、新问题。首先，审计客观环境发生了变化，需要对审计法作出相应调整。其次，形势的发展也对审计监督提出了新的要求，社会各界也对加强审计监督提出了越来越高的要求。因此，现行审计法的一些内容已不能适应实际情况的需要，有必要进行修改。

　　明确审计机关执法主体资格

　　提请审议的审计法修正案草案规定：“审计机关适用有关财政收支、财务收支的法律、法规和规定进行审计评价，作出审计决定。”这一规定，明确了审计机关进行审计评价和处理、处罚的依据，确立了审计机关的执法主体资格。此外，草案还调整了审计监督范围，以适应社会主义市场经济体制改革发展的需要。

　　保障审计监督的独立性和真实性

　　为保障审计监督的独立性和真实性，审计法修正案草案参照行政监察法的做法，新增规定：“县级以上地方各级审计机关正职、副职负责人的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意。”

　　明确对社会审计机构的检查职责

　　目前，中国财经领域造假、会计信息失真情况比较严重，亟需对社会审计机构加强监督。据统计，1999年至2004年，审计署先后组织检查了134家（次）有证券许可证的会计师事务所，发现一些会计师事务所和注册会计师出具的审计报告存在严重失实或重大疏漏，涉及金额369亿元。为此，草案明确规定：“依照国务院规定，审计机关有权对社会审计机构的相关审计报告进行检查。”

　　缘由：审计法十年，已不能适应新情况

　　漫画：盲人摸象。转让国有产权没有完全进入市场，难以发现国有产权的市场价格，很难判断国有资产是保值增值还是贬值流失。一些企业在制订改制方案、选择审计和资产评估中介机构、确定转让价格等重大事项中，处于主导地位的经营者乘机暗箱操作、收受贿赂、低估贱卖国有资产，导致大量国有资产流失。新华社发

　　审计法于1994年8月31日通过，1995年1月1日起施行。审计法颁布实施十年来，审计工作在许多方面取得了突破性进展，但随着社会主义市场经济体制逐步建立和完善，我国经济和社会各方面发生了许多变化，审计工作面临许多新情况、新问题。

　　最大的问题就是，审计机关的执法主体资格经常受到质疑，审计处理处罚难，而越来越小的审计范围也使大量国有资产得不到应有的审计。由于审计法中不可能对被审计单位违反国家规定的具体财政收支、财务收支行为作出规定，也不可能对审计定性和处理处罚的具体依据作出规定，审计实践中，审计机关需要对查出的违反国家规定的财政收支、财务收支行为进行定性和处理处罚时，必须适用其他法律、法规。目前我国许多法律、法规都明确规定了执法主体，但未明确规定审计机关也是执法主体。审计机关的执法主体资格经常受到质疑，审计处理处罚难。

　　随着经济体制改革的深入，审计监督范围也在逐步缩小，有资料显示，目前大部分国有资产得不到有效的审计监督。另外，审计监督的独立性和专业性得不到保障、经济责任审计缺乏严格意义上的法律依据、一些被审计单位提供的会计资料的真实性和完整性难以保证、审计手段不足等问题，也使审计监督作用受到很大制约。

　　目的：进一步加强审计监督效力

　　近年来，中国审计署的年度审计报告均披露出一些严重的经济问题，引起了社会的广泛关注。为更好地确保审计监督的独立性和真实性，修正案草案规定，审计机关负责人的任免，将不再只取决于各平级政府，而必须经上一级审计机关同意。此外，鉴于目前中国的经济责任审计工作已普遍展开，并取得了显著成效，修正案草案还规定，要对各有关单位负责人所负经济责任的履行情况进行审查，以进一步加强对其的监督管理。

　　意义：审计法修改，约束权力根治腐败

　　为了规范公共财政，保障财经秩序、促进廉政建设，审计部门的权力扩大是必要的，相应的法律修改将意义深远。但是另一方面也要看到，随着一个一个监督机构的权力扩张，政府的权力总量实际上是在不断增大的。这种增大的后果，还需要长期观察。但是多种经验已经表明，在政府与社会之间、政府与市场之间的相互平衡与界限清晰，是更加需要重视的方面，因为只有这样的平衡才能从根本上约束权力，从而根治腐败。

　　相关评论

　　◎ 审计法修订重点当在独立性

　　笔者认为，我国审计最大的问题不是缺少权力，而是缺少独立性。

　　审计的独立性，主要从以下三方面考察：一是审计机构的独立性，即审计部门是不是一个独立存在的机构；二是在组织控制过程中的独立性，即审计机构和人员接受委托，对有关部门实行监督和评价，而不直接参加其经营管理活动；三是审计结论的独立性，审计机构和人员是否在人、财、物上受被审计对象和其他部门的制约，有没有经济利害关系，在精神上是否独立于被审计对象，审计结论是否受被审计对象和与审计事项有牵连的领导者的干预和影响。从这3个方面考察，我们的审计缺少独立性是不必讳言的。

　　◎ 期待对审计法做更根本的修订

　　由于立法滞后，审计制度本身却存在某些漏洞，从而使审计不能充分发挥作用。比如，尽管国家审计署频频出招，但一些地方审计机关却风平浪静。有统计表明，多年来，国家审计署特派办所查出的单位违纪金额，都高于地方审计机关所查出的单位违纪金额，最低也有27倍以上，最高则达113倍。地方审计机关远没有像国家审计机关那样，发挥财政监督作用。

　　◎ 审计过后要落实“埋单制”

　　据近日报道,深圳市委书记、市人大常委会主任李鸿忠在听取《深圳市2004年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中列举的一系列问题后,态度坚决地说,今后要建立“埋单制”,出了问题,就要有人“埋单”,就要有人负责。不能是出了问题就写个整改报告,不痛不痒,最后连报告能不能落实都很难讲。本届人大常委会一定要依法办事,对审计报告查出的问题要依法办事,追查有关责任人的责任,不搞下不为例。

　　◎ 对完善审计监督制度应有理性期待

　　对于审计法的修改和审计监督制度的完善，我们应该有一个理性的期待，不能指望在审计法修改之后，审计署就可以包揽从“查账”到“查办”的全部工作。依照现行的制度安排，审计署履行完“查账”的两道手续，接下来全国人大应当及时启动相关机制，包括要求审计报告涉及的有关部门前来接受质询，需要进行进一步调查的，人大可以自行组织特定问题调查委员会调查，也可以要求有关专门委员会或检察机关展开调查；国务院应该作出反应，启动对相关部门及个人的问责程序；如果审计揭露的问题涉及犯罪，司法机关也应该直接介入调查，没有达到犯罪程度的，行政监察部门也应该展开调查。人们对审计署寄予的希望，相当一部分应该转移到全国人大、国务院和司法机关那里。如果审计署越俎代庖，包办了全国人大、国务院和司法机关应该履行的职能，或许有助于惩处某一个案性的审计问题单位和部门，但此种做法有悖法治的追求，是万万要不得的。（来源：综合）