贫困救助：让社会更和谐——市政协提出改进本市“低保”制度完善方案

　　从英国产业革命开始，伴随工业化和城市化进程，城市贫困问题干扰了各国经济社会百多年的发展。近年来，国际社会又提出了“让贫困成为历史”的目标。去年，温总理在世界扶贫大会上承诺：中国将在2010年前基本消除贫困。上海近几年来不断健全制度，增加财政投入，使一大批困难群体得以救助，为构建和谐社会作出显著成效。

　　为了缓解城镇贫困，更好地救济贫困人群，市政协社会和法制委员会组成课题组，

于今年4月至8月就“进一步完善本市城镇低保制度”展开了调研工作，组织委员专家到民政部门、社区街道了解“低保”制度在基层实施情况及“低保”人群的实际生活状况，还召开工会、妇联、社会福利与社会保障界别座谈会。在此基础上，提出《本市城镇“低保”制度的问题分析及完善方案》，最近又成为政协常委会建议案呈送市领导和有关部门参考。以下是部分建议内容：

　　维护公民生存权

　　从政府角度看，包括“低保”在内的社会救助是政府应尽的责任，政府有义务向每一个公民提供生存必需品，应于民生优先；从社会角度看，社会不排斥贫困人群，通过各种社会救助，使贫困人群脱贫，是促进人与人、人与社会和谐的基本措施和途径；从个人角度看，享受包括“低保”在内的社会救助，是公民生存权的体现。“低保”对象的人格和尊严应该得到社会尊重，不存在所谓“恩赐”。

　　制定一部反贫困法

　　世界上第一部社会保障立法，是与反贫困有关的英国《济贫法》。经过几个世纪的努力，以实现公民生存权为目标的反贫困立法，现已全球普及。我国虽然有一些社会救助方面的政策法规，但缺少一部符合中国情况的反贫困法和促进慈善事业法等法律。上海要积极探索，为我国制定反贫困法和促进慈善事业发展法发挥作用。

　　多年前，本市制定了《上海市社会救助条例》，与目前情况已不太适应，要及时修订。对“低保”与其它救助的关系和协调、救助工作人员的法定职权、骗取救助的法律责任和惩戒规定等就有明确内容。

　　细化差别救助

　　我国城镇居民“低保”标准，一般都是根据绝对贫困设计，但各城市生活水准有异，所以“低保”标准仍有差别。从目前状况来看，“低保”标准的水平还不能过高，若调得过高会影响部分“低保”人员就业欲望，也会影响最低工资人群的工作积极性。

　　细化差别救助是为了将有限的保障资金的效益最大化，促进“低保”制度更加人性化、个性化。进一步细化差别救助，尤其是要认真考虑家庭结构、特殊困难和劳动能力等，保证“低保”制度更加公平合理。

　　建立动态机制

　　由于长期以来“能进不能出”，造成享受“低保”的人数越来越多，公共财政压力逐年增大。因此，要及时掌握“低保”对象的收入变化，使有劳动能力的“低保”对象尽快就业，从而建立起“能进能出”的动态管理机制。

　　“低保”标准要适时调整。要根据物价变化、社会平均工资收入增长和居民消费水平提高，适时调整“低保”标准，保证“低保”家庭一定的生活水平。

　　突出就业脱贫

　　失业和就业不充分是众多市民陷入贫困的重要原因之一，失业、无业和下岗人员已成为“低保”对象中乃至城市贫困人口中的主体。在“低保”制度中，要实施积极救助的总体思路，采取公助、他助和自助相结合，提高救助对象的就业能力，促成其有力所能及的劳动岗位。

　　为了提高“低保”人员的就业积极性，要设计出就业比不就业收入高的政策办法。如果就业虽有一定收入，但因同时取消“低保”待遇，使家庭总收入所增无几，甚至再就业还不如享受“低保”，那么“低保”对象的就业欲望肯定会受到影响。

　　立法确保财源

　　政府财政状况较好时，“低保”资金一般都能保证，但一旦财政收入下降或财政支出增加导致财政困难时，“低保”资金就难以保证。为了确保“低保”资金投入，要加快出台新的上海市社会救助法规，通过立法将“低保”资金列入各级财政的刚性支出，建立起稳定的“低保”资金来源。随着社会经济发展，对“低保”在内的社会救助的公共投入要有较大增加，其增幅至少要同步于财政增长幅度。

　　委员观点

　　●中小学生免交学杂费

　　谢丽娟、葛剑雄：享受“低保”家庭里中的孩子，凡是进公立学校的中小学生应该免交学杂费，比起政策规定对有未成年人困难家庭补助标准上浮一定比例的做法，帮困措施更具体化了。有些困难家庭的学生无力支付每年60元的少儿住院互助基金，政府也应该为他们支付。

　　●应保尽保提法欠妥

　　张泓铭：“应保尽保”这一提法有欠妥之处，其字面含意是对应该得到保障的尽可能给予保障，换言之，如果没有能力就不能给予保障。我认为，对困难群体的救助保障是我们政府的责任和义务。如果我们的政策法规已经确定了保障的范围，就应该确保。我建议把应保尽保，改成应保就保、或应保则保为妥，这样可避免引起一些消极的社会现象。

　　●客观认识“骗保”现象

　　严诚忠、章继浩、朱树英等：对于骗取保障现象，在全世界所有实行保障的地方都有这样的问题，我们应该提出一些比较具体的措施。比如，对于骗保，要从法律上明确有一定追索期，时效一年或三年，发现了骗保还要追索，让这类现象降到最少；在执法过程中处罚依据要与规章配合，一方面通过细致工作减少骗保现象，另一方面执法部门和人员，对应保的不保，也应有处罚措施。

　　●提高专职队伍素质

　　胡晓明：根据香港的经验。低保是很专业的，涉及到就业、医疗、教育、社会等方面，又是一项长期的工作，所以必须要有一支专职的队伍。

　　施德容：贫困救助这项工作的专业性非常强，从事这项工作的人应该是职业社工。目前，这支队伍的素质还比较差，我们研究这支队伍目前有多少人，专业水平如何，有数据分析，然后要采取措施，提高队伍素质，形成一个很好的体系。

　　●个人捐赠帮困允许抵税

　　吴光伟、胡晓明：社会救助不是政府全部能够包下来的，对企业和个人建立的救助基金要从税收等方面有减免等政策。单位企业的捐款可以从税前列支，那么个人捐款也可以从个人调节税中有一定的扣除，有了这样的鼓励政策，本市的帮困基金会会有更强的实力；个人捐赠社会帮困可以免税，香港已经做了。以政策鼓励市民捐赠社会，不光是捐多少、免多少钱，而主要是提高市民关注社会意识，这才是重要的。

　　●重视边缘贫困人群

　　谢丽娟：对于贫困边缘的人，其实也是贫困人群，因为目前我们确认的贫困标准是很低的，建议把贫困人群分成贫困和极贫困人群两类，这样可以让更多的人得到救助；

　　黄震：贫困人群的吃饭与吃药的矛盾很突出，低保救助的钱，看二次感冒就用完了。如果医保改革中的问题不解决，许多人就难以摆脱贫困状况。因此，对贫困家庭成员凡是有就业能力的，要积极帮助就业，有的可提供第二次非正规就业的机会。

　　图为市政协委员在视察本市困难老人的生活医疗救助情况

　　摄影申卫星