义务教育不免费状况有望结束 部分地区开始试点

　　作为一个新兴名词，“免费义务教育”正在广为流传，但批评的声音认为，“免费”是义务教育本身的特征，又何来“免费的义务教育”呢？

　　但事实上，自《中华人民共和国义务教育法》于1986年颁布和实施以来，义务教育不免费的状况，在中国存在了近二十年。

　　2005年，这个状况开始改变。

　　早在今年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中承诺，从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县，农村贫困家庭学生在义务教育阶段的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。到2007年，在全国农村普遍实行这一政策。而之后的8月29日，教育部副部长张保庆宣布，“十一五”期间，全国农村义务教育将全面免费。于2005年10月11日通过的“十一五规划建议”，也提出要“强化政府对义务教育的保障责任，普及和巩固义务教育”。

　　与此同时，确实已有一些省市开始了免费义务教育的真正实践。从今年秋季入学开始，广东省于全国率先在该省的16个扶贫开发重点县的农村，开展免费义务教育试点，并在2008年秋季推广到全省农村。江苏省也在酝酿，明年起，在经济薄弱的农村地区进行免费义务教育试点。苏州市和北京市先后承诺自2006年夏季开始全面实行“免费”9年义务教育。浙江、湖北等省的部分地区也已经或即将展开免费义务教育的试点。

　　新中国成立56年，改革开放近30年，“免费”义务教育在中国，终于将修成正果。

　　乐观人士认为，不久的将来，义务教育将要回归其“免费”的应有之义。

　　2005年3月，储朝晖从中央教育科学研究所短期借调到教育部人事司工作。在这期间，他看到了《义务教育法》的修订征求意见稿，“当时教育部领导让大家作为一种任务，把修改意见都写出来。”这份征求意见稿是国务院法制办发来的，教育部被要求在7月15日之前反馈修改意见。

　　《义务教育法》制定于1986年，整部法律只有18条，已经很难适应时代发展的需要。近年来，修订《义务教育法》的呼声一直很高。仅在十届全国人大三次会议上，就有740余名人大代表联名提出修订议案，人数之多实数罕见。国务院将其作为“需要抓紧研究、条件成熟时适时提请审议”的立法项目列入2003年立法计划。2004年6月，教育部将《义务教育法》的修订送审稿报请国务院审批。国务院法制办在多次会同教育部、财政部进行讨论和研究之后，修改形成了这份共8章95条的征求意见稿。

　　储朝晖在2005年10月再次看到这部正在修订中的法律时，它已由“征求意见稿”变为“修订草案”。“变化比较大。”储朝晖说，“不知道定稿时会改成什么样子。”

　　在所有的变动中，最引人注目的是第六条第二款。征求意见稿中的“对在公办学校接受义务教育的适龄儿童、少年，不得收取学费、杂费”，已经被改为“对在公办学校接受义务教育的适龄儿童、少年，不得收取学费，并逐步免收杂费。国家鼓励县级以上地方人民政府决定免收杂费”。“不得收取杂费”变成了“逐步免收杂费”。

　　“修订草案比征求意见稿后退了。”21世纪教育发展研究院院长杨东平说，“可能是不敢把话说得太满，怕实现不了。”

　　不过，时至今日，实行真正意义上的“免费”义务教育在中国已成大势所趋。

　　1976年　推倒重来

　　1976年4月12日，患有严重心脏病的周荣鑫在接受审讯的过程中昏迷了过去，他再也没有醒来。这个在批斗中度过生命中最后时光的人，当时的职务是教育部部长。

　　“文革”已经接近尾声了。死去的周荣鑫最终没能看到一个新世界的开始。1975年1月，取消近十年的教育部开始恢复工作，周荣鑫成为1966年以来首任教育部部长。他的背后，有周恩来的支持。在试图对此前教育路线进行修正时，他被作为“毒草”打倒。他去世后不久，“四人帮”倒台。在教育领域内，“文革”期间建立的制度全部被推倒重来，虽然遗产不尽是负面的。21世纪教育发展研究院院长杨东平说，“上世纪70年代末实际上是一种教育价值观的逆转，在政治上否定‘文革’的同时，把那个时期整个的教育制度也否定了。”在他看来，教育是面向大多数人，还是面向少数精英，是每个新兴国家都要面对的问题。“文革”期间的教育有着质量不高等诸多问题，但在基础教育等方面也取得了一定的成绩。

　　“文革”后的教育观念又回到60年代初期。教育拨款所占的财政比例非常之少，这部分教育拨款又更多地投入到高校和城市重点中学，义务教育受到政府忽视。

　　中国政府在普及义务教育问题上，立场曾有过反复。早在1956年1月，教育部印发的《十二年教育事业规划纲要》就做出了普及义务教育的承诺，上面称:“7年内在全国基本上普及义务教育。”这一年的9月，刘少奇在党的八大上所做的政治报告中，“基本上普及义务教育”变成更加肯定的“普及义务教育”，但时间也由7年变为12年。

　　但很快，这种声音就销声匿迹了。从当时主管全国宣传、文化、教育工作的中央政治局候补委员陆定一的讲话中，我们可以多次看到诸如“‘义务’二字讲起来好听，实际是强迫教育”、“资产阶级教育的目标，是所谓‘义务教育’”之类的说法。“义务教育”的提法变得“政治不正确”，不再受到重视。一项统计数据显示，1960年全国普通小学学生流失率超过30％，达2860余万人；1965年，仍流失小学学生2250余万人。

　　“文革”期间，中小学教育反而在一定程度上得到普及。1979年世界银行为中国做的第一份国情报告显示，中国的中、小学生入学率远远高于其他92个发展中国家。据《中国百科年鉴》，1976年小学适龄儿童的入学比例达95％。

　　“文革”后几年内，中小学的失学率又呈上升之势。以致在1981年底召开的五届人大四次会议上，国务院总理在报告中也承认了这个问题的严重性。

　　1980年代　“两条腿走路”与《义务教育法》实施

　　“文革”期间存在着大量生产队兴办的中小学，这种“民办公助”学校的普及，使大规模的农村教育成为可能。上世纪80年代初，这些学校大多遭遇被关闭或合并的命运。而政府并未给出更好的替代方案，来解决农村的中小学教育问题。

　　1999年，《科学时报》曾刊发一位焦姓博士的文章《乡村教育之凋敝令人心酸》:“我是七八十年代之交的中学生。当时一个大队有一间小学和一间初中，一个乡就有一间高中。我的同龄人人人都是初中毕业，上高中的也占十之八九。”但自1980年代初期关并乡村学校后，“一个乡才有一间初中，十几个乡才有一所高中，我们百万人的大县普通高中只有两所，我们村子里已经好几年没有高中生了，今年只有3个初中毕业生。”

　　《中国百科年鉴》提供的数据是，1981年的初中入学人数是1770万人，较1979年减少了360万，小学的入学人数则只有2749万，比两年前少了1030万人。当年的《红旗》杂志还刊文称，有60％的小学生未等毕业即辍学。上世纪80年代初期，包括《光明日报》、《中国青年报》等主流媒体均报道了中小学失学率增高问题。

　　中央政府也开始重视此事。1980年底，中共中央、国务院下发的《关于普及小学教育若干问题的决定》要求，“必须逐步地提高教育投资的比重，改变教育经费过少的状况。……近几年内，各省、市、自治区的地方财力，不应再用于盲目扩大基本建设……一定要拿出一部分钱来办教育。国家补助给经济条件较差的省份的经费，也应拿出一部分来办小学教育。”

　　虽然要求普及的只是“小学教育”，但是中央政府已经感觉力不从心。“两条腿走路”于是作为一种策略被提了出来。所谓“两条腿走路”，是指在国家办学为主体的基础上，充分调动社队集体、厂矿企业等各方面办学的积极性，并鼓励群众自筹经费办学。

　　国务院开始鼓励中小学校办企业，以收入来弥补教育经费之不足。中小学生的勤工俭学运动也在各地轰轰烈烈展开。国务院批转的一份通知称，据1981年28个省、自治区、直辖市统计，开展勤工俭学活动的中小学有431000所，占全国中小学总数的43％。校办工厂有40360个，工业产值达15.4亿多元。校办农场、林场有土地360多万亩，生产粮食3.77亿斤。勤工俭学的纯收入达5.7亿元。等到1983年，《全国中小学勤工俭学暂行工作条例》实施后，校办企业和勤工俭学运动更是在全国遍地开花。

　　“两条腿走路”的结果是，虽然财政教育拨款不足，但学校的收费还能够保持较低水平，一般农村家庭可以上得起学。这增加了政府普及教育的信心。1982年12月，五届人大通过的《宪法》有了如下规定:“国家举办各种学校普及初等义务教育。”“义务教育”首次被写入新中国的法律，而且是国家的根本大法。

　　《宪法》保障的还只是“初等教育”。1985年5月，中共中央做出《关于教育体制改革的决定》，义务教育变成了9年:“现在我们完全有必要，也有可能把实行九年制义务教育当作关系民族素质和国家兴旺发达的一件大事突出地提出来。”

　　1986年，《义务教育法》正式颁布实施，这被认为是我国基础教育改革发展的里程碑事件。虽然只有18条，但“国家实行九年制义务教育”从此成为法定义务，不仅“对接受义务教育的学生免收学费”，还应“设立助学金，帮助贫困学生就学”。为保证义务教育经费，该法规定:国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。

　　1990年代　普九承诺

　　《义务教育法》出台之后，实施义务教育的时间表也随即产生。1986年6月，国家教委、计委、财政部、劳动人事部等单位在《关于实施<义务教育法>若干问题的意见》中提出:经济文化较发达的地区，要求在1990年左右基本实现九年制义务教育；中等发达地区，要求在1990年左右普及初等义务教育，1995年左右实现九年制义务教育；不发达地区，争取在本世纪末大体上普及初等教育。

　　到1992年，对不发达地区的要求有所提高。中共十四大明确提出“到本世纪末基本普及九年义务教育”的目标。次年的《中国教育改革和发展纲要》重申了这一点，中国基础教育在这一阶段得到迅猛发展，但大量的问题也开始涌现。

　　1985年，中共中央曾在《关于教育体制改革的决定》中斥责各级政府说，“现在，各级都有一些领导干部，宁肯把钱花在并非必要的方面，对于各种严重浪费也不感到痛心，唯独不肯为发展教育而花一点钱，这种状况必须改变。”“两个增长”的要求也在那个时候被提了出来，并被写进1986年的《义务教育法》:国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。

　　但到了上世纪90年代，“唯独不肯为发展教育而花一点钱”的现象反而比1985年以前更严重。“两个增长”要求成为一纸空文，1994年，在农村小学校，生均预算内公用经费支出不足11元。到了1996年，仍有20个省(市、自治区)预算内教育拨款增长低于财政经常性收入增长。

　　有关教育经费占GNP的比例问题，在经过一番争执后，被写入1993年的《中国教育改革和发展纲要》，明确20世纪末教育经费投入比例要达到GNP的4％。

　　但中国教育经费的投入比例仍持续下滑。到2000年时，财政教育经费也只占GNP的2.9％，距4％的目标甚远。

　　为了帮助贫困地区儿童，中国青少年发展基金会在1989年开始实施“希望工程——百万爱心行动”。这在一定程度上，也促使了九年义务教育的普及。上世纪90年代末期，一次全国范围内的“普九”达标运动展开了。对校舍等方面的硬性要求，导致很多地方的学校负债累累。

　　1998年5月，教育部长陈至立表示，全国平均“普九”人口覆盖率已经达到65％，其中不发达的九省区达到32％。这个数字在其后两年间飞速上升，新世纪到来后，中国政府宣称，到2000年底，中国已如期实现普九目标，全国平均“普九”人口覆盖率为85％。两三年间，又有20％的人口被普九覆盖，考虑到这20％的人口多属贫困山区，如此高的增长速度实属不可思议。

　　2000年　收费，收费

　　在“如期实现普九目标”同时，一场前所未有的来自民间的批判浪潮指向中国教育。

　　在上世纪90年代中后期，中小学的校办企业纷纷陷入经营困境。靠企业经营利润弥补教育经费不足的模式，已成过去式。在财政教育拨款徘徊不前的情势下，很多学校将学生当作了创收的目标。事实上，虽然1986年《义务教育法》规定了“对接受义务教育的学生免收学费”，但学生上学一直不是完全免费的。

　　20世纪五六十年代时，劳凯声从家乡的小学升到初中，那时他每学期需要交几块到十几块的费用。“这点钱基本就和免费差不多了。国家和社会承担了很大一部分对学生的培养成本。”现在北京师范大学教育系工作的劳凯声教授说，“到了80年代，免费义务教育的呼声一直很高，但由于财政的问题，在免除学费后还允许收取杂费。”

　　“实施义务教育的学校可收取杂费”的口子在1992年实施的《<义务教育法>实施细则》中被固定下来。在随后的日子里，杂费以各种名目出现，收取额度越来越高，成为很多中小学生难以承受的重负。尤其在90年代末，一个概念模糊边界不清的“教育产业化”政策，使中小学学校变得似乎和“免费”义务教育无关了。

　　在媒体的报道和官方的文件中，学校的这种行为被称为“教育乱收费”。它是如此严重的一个痼疾，以致中央和地方政府三令五申仍难禁止。“乱收费”背后的深层次问题，也被专家和媒体屡屡提及，但“增加教育投入”的呼吁，虽然也被政府认可，却一直缺乏有力度的行动。

　　对教育收费的批判，在2000年前后达到高潮。教育的“公平性”问题，再度被提到非常重要的位置，人们认为，教育负担过重使城乡间的差距更加拉大。面对指责，中央政府也用行动表明了对解决农村问题的诚意，在《义务教育法》关于地方政府“在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育”的规定还有法律效力的情况下，要求各地取消所有的农村税费，包括教育事业附加费。

　　取消教育事业附加费的要求，遭到一些地方政府的抵制。一种并非无理的观点认为:教育事业附加费的取消，使不发达地区教育经费的缺口更大，这使义务教育面临更大的挑战。

　　2005年　盛世修法

　　在亚洲开发银行北京代表处首席经济学家汤敏看来，解决义务教育“乱收费”问题并不难，关键是我们去不去做。

　　“《义务教育法》修改最核心的内容，应该是不再收取义务教育杂费。”汤敏说。2005年10月16日下午，在21世纪教育发展研究院组织召开的“义务教育法修改研讨会”上，汤敏的这个观点获得了很多与会专家的认可。

　　中国学生一年的杂费负担共有多少？不同的统计显示了不同的结果，来自国家统计局的数字最大:845亿元。而亚洲开发银行得出的结论是:210亿。“这些杂费，国家完全有能力包下来。”针对与会个别专家的顾虑，汤敏说，“这个道理跟免收农业税费是一样的，当时乡镇政府没有一家同意的，但如果国家强制性一刀切，不准收任何费用，还是推得动。针对乡镇政府的取消农业税费政策，涉及面积这么大，都能解决，取消义务教育杂费显然更容易。”

　　但从种种迹象看，现在就全国性地取消义务教育杂费，还是面临巨大的阻力。

　　2005年8月29日，教育部副部长张保庆曾向外界宣布，“十一五”期间，农村义务教育将全面免费。他说这些话的一个背景是，《义务教育法》的修订征求意见稿保留了教育部起草的修订送审稿中“不得收取学费、杂费”的条款。

　　但时间未过一个月，《义务教育法》的修订草案即改变了这一表述，新的条款赞同“逐步免收杂费”。这个改变显然是经过多方博弈的结果，知情者称，有关部门对立即取消义务教育杂费持反对态度。

　　在《义务教育法》的修订草案中，既没有对国家财政义务教育经费占GNP的比例做硬性规定，也回避了对中央和地方政府的责任进行细化。21世纪教育发展研究院院长杨东平认为这个问题非常重要，但有时，他又比较消极，几年前的经验告诉他，4％的教育经费比例曾是有规定的，但没有遵行。

　　但无论如何，杨东平还是选择积极。他发起组织了民间性质的“《义务教育法》修改研讨会”，他要把与会者的意见上报给国务院法制办和全国人大教科文卫委员会。如果一切顺利，《义务教育法》将在明年通过人大审议。

　　“我们现在是盛世修法，既然是盛世，我们为什么不能让义务教育真正免费？”在这研讨会上，很多专家表达了类似的意见。

　　“免费”义务教育广东先行

　　从今年秋季入学开始，广东省委、省政府决定，在连平、清新等16个扶贫开发重点县的农村开展免费义务教育试点。该政策将于2006年秋季起逐步推广，2008年秋季起，在全省农村全面实施。

　　在免费义务教育方面，广东省被称为力度最大的省份。

　　早在2001年秋季，广东省就开始免除农村人均年纯收入1500以下的困难家庭子女义务教育阶段的书本费和杂费，每年受惠学生达103万人，为此，广东省财政每年需安排3.85亿元教育补助资金。

　　而今年，在继续实行上述政策的同时，推行免费义务教育，其对象为16个扶贫开发重点县所有农村(不含县城镇)义务教育阶段的学生。据测算，受惠学生共有133万名，免费金额达4.4亿元。与此同时，广东省委、省政府还决定，今年秋季入学开始，省财政对全省103万农村义务教育阶段的中小学贫困家庭学生给予生活补助，标准为每生每学年100元。

　　在这些政策当中，免费义务教育尤其备受关注，因为这项政策将在全省农村推广，受益者将扩大到全部农村义务阶段的学生，并将成为一项长久的教育政策。

　　《广东省16个扶贫开发重点县农村免费义务教育试点实施办法》规定，杂费以外的费用不属于免费范围，除享受“两免”政策的学生继续免受书本费外，学生书本费仍然按照“一费制”规定的标准收取，即每生每学年小学100元、初中180元，住宿费等其他费用，也继续按照有关规定执行。

　　而9月初对外宣布于明年在全市推行免费义务教育的苏州市，将免除杂费、书本费和上机费，校服、作业本因为属于消费品，所以理所当然需要交费，而择校费原本就不鼓励，政府也不会为之埋单。

　　对此，广东省教育厅一位负责人称，苏州是一个财力雄厚的市，所以它可以做到“全免”，但广东的政策是面对全省的，而全省各地之间的经济发展水平存在较大的差距。至于以后推广期间的免费义务教育是否“全免”，广东省教育厅尚没有明确的规定，据称，“也要看将来的财力而定”。

　　据了解，试点期间，每位小学生的免费标准是每学年288元，初中每生每学年免交杂费408元。免费义务教育的经费投入，由省财政按照上述免费标准进行补助。

　　采写:本报记者　韩福东　鲍小东