工运论衡:进城务工人员劳动经济权益保障问 题研究

　　■进城务工人员的劳动经济权益保障问题，不仅是关系到农民、农业、农村的重大问题，也是关系到工人、工业、工厂的重大问题；不仅是重大的经济问题，也是重大的社会问题、政治问题

　　■导致进城务工人员劳动经济权益问题存在的原因主要是：城乡二元经济社会结构与管理体制的制约、法律法规不健全和政策不配套、政府管理与监察不够和服务滞后、劳动

力市场供大于求的制约、工会组织维权力度不够及进城务工人员自身素质相对较低等

　　进城务工人员主要是指其户口仍在农村，但已脱离传统农业生产经营活动，在城镇或异地从事非农业活动，以工资等非农业收入为主要生活来源的劳动者群体,是介于工人和农民之间一个特殊的社会群体。劳动经济权益问题直接关系到他们的工作与生活、生存和发展。进城务工人员的劳动经济权益保障问题，不仅是关系到农民、农业、农村的重大问题，也是关系到工人、工业、工厂的重大问题；不仅是重大的经济问题，也是重大的社会问题、政治问题。

　　一、进城务工人员劳动经济权益方面存在的问题

　　党和政府一向高度重视进城务工人员劳动经济权益问题，制定了一系列政策措施来加以保障。尽管如此，进城务工人员劳动经济权益方面还存在许多不容忽视的问题。

　　在劳动就业方面。主要表现为享受不到相应的就业服务、难以得到劳动合同的保障、就业不稳定等。据劳动和社会保障部2004年4月在全国40个城市专项抽样调查，进城务工人员签订劳动合同的仅占12.5％，平均合同期限15.93个月。

　　在收入分配方面。其收入水平长期低下、与城镇职工同工不同酬、工资被克扣拖欠。截至2004年6月底，全国累计拖欠进城务工人员工资323.16亿元。

　　在社会保障方面。进城务工人员参保面窄、保障水平低。据劳动和社会保障部2005年快速调查，进城务工人员参加城镇职工基本养老保险的占13.8％，参加基本医疗保险的占10.0％,参加工伤保险的占12.9％，失业保险、生育保险与绝大多数进城务工人员无缘。

　　在工作时间方面。进城务工人员加班加点严重，同时还享受不到加班加点工资等。据国家统计局调查，进城务工人员平均每周工作6.4天，每天工作9.4小时，有76％的进城务工人员未享受过加班工资。

　　在劳动安全卫生方面。据国家安全生产监督管理总局不完全统计，我国每年因工致残人员近70万人，其中进城务工人员占绝大多数；患职业病人数超过50万人,其中进城务工人员占一半以上。许多乡镇企业存在不同程度的职业危害，60％的设备缺少必要的防护装置，90％的企业粉尘超标。

　　二、导致进城务工人员劳动经济权益问题存在的原因

　　导致进城务工人员劳动经济权益方面诸多问题的存在，原因是多方面的，至少有以下几点：

　　（一）城乡二元经济社会结构与管理体制的制约。虽然改革开放后农民大规模进城务工，但由城市中心政策维系的二元体制仍然没有被打破，城市仍然习惯于把进城务工人员仅仅当做劳动力、当做打工的过客，而不是城市体系的组成部分，从而出现“经济性接纳，社会性排斥”现象。

　　（二）法律法规不健全和政策不配套。一些企业经营者由于法制观念淡薄，采取以损害进城务工人员利益为取向的不正当竞争，使进城务工人员劳动经济权益受侵害。对这些错误甚至不法行为，往往因缺乏法律规定或者现有法律规定缺乏可操作性，难以及时予以纠正和惩处，导致出现侵权风险小、维权成本高的不正常现象。

　　（三）政府管理与监察不够、服务滞后。有的研究者认为，农民工权益受损主要原因是既定法律制度的实施问题。有的地方管理部门片面追求地方经济的一时发展，对包括进城务工人员在内的劳动者合法权益重视不够，加之劳动保障监察力度不够，使监管缺位。

　　（四）劳动力市场供大于求的制约。目前我国约有4.8亿农村劳动力，其中3.2亿多为农业劳动力。根据耕地面积和土地承载量，农业生产约只需要1.7亿劳动力，有大约1.5亿为富余劳动力需要转移。由于劳动力市场供大于求的矛盾长期存在，使得进城务工人员常常处于“向下竞争”的不利态势。

　　（五）工会组织维权力度不够。当前工会组织维权力度与进城务工人员的要求还有一定距离。在公有制企事业单位从业的进城务工人员约2500万人左右，其中绝大部分没有加入工会。由于传统的工会工作主要面向正规部门、正规就业者，对进城务工人员维护不够及时有力。

　　（六）进城务工人员自身素质相对较低。据有关方面统计，1.2亿的外出农民流动就业人员中，有71.8％的人从来没有接受过任何形式的技能培训。

　　三、解决进城务工人员劳动经济权益保障问题的对策

　　劳动经济权益是进城务工人员各项权益的核心和基础。各级党委和政府应站在实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观、贯彻“依靠”方针、推动构建社会主义和谐社会的高度，关注、善待进城务工人员。

　　（一）在目标规划上，要把解决进城务工人员的问题纳入各级党政的重要议事日程。要把促进农村劳动力向城镇有序转移、保障他们的合法权益，列入各地党委和政府的议事日程，明确政府作为责任主体的地位，努力创造有利于农民进城务工、合法权益得到保障的政策和体制环境。要从城乡经济发展实际出发，把做好进城务工人员管理、服务和维权工作，纳入国家及地方经济和社会发展总体规划之中，制定符合各地实际的远期规划与近期目标。针对当前多头管理、各自为政的现状，各级政府应成立进城务工人员问题协调领导小组，或实行农民进城务工工作联席会议制度，统筹协调进城务工人员劳动管理及权益保障等工作。

　　（二）在法律保障上，要进一步完善立法、加强执法。要从源头着手，尽快制定《劳动合同法》、《就业促进法》、《社会保险法》、《工资支付条例》等法律法规，把它们纳入法律规范和调整范围，逐步建立完善以《劳动法》为核心的劳动法律体系。考虑到进城务工人员劳动关系的复杂性和身份的特殊性，应尽快制定、出台专门保护进城务工人员权益的法律法规，也可以制定适用于进城务工人员的地方性法规和行业性、区域性劳动标准或单项条例。各级劳动保障监察机构要加强监察执法，及时处理举报投诉案件。要建立健全涉及劳动关系矛盾预警和劳动争议调解与仲裁制度，加强法制宣传教育，提高用人单位的法制观念和务工人员依法维权的意识。

　　（三）在政策制度上，要形成一套适应中国国情、符合进城务工人员要求的制度安排。一是在劳动用工问题上，要把建立统一的劳动力市场和规范的劳动关系作为维权的前提。政府应建立城乡统筹就业的组织领导体制，继续清理对企业使用进城务工人员的行政审批，取消对农民进城就业的职业工种限制。依法规范劳动合同的签订、续订、变更、解除和终止等工作，制定适合进城务工人员就业特点的劳动合同文本，重点督促、指导进城务工人员较集中的建筑、餐饮、加工等行业的用人单位，与进城务工人员依法签订劳动合同。要加大对劳务中介组织的监督管理，规范劳务公司的用工行为。

　　二是在收入分配问题上，要把防止工资拖欠和解决收入低的问题作为维权的重点。要推进预防拖欠工资问题的制度建设，逐步建立工资支付保障制度、欠薪报告公示制度、工资支付监控制度和劳动保障守法诚信制度。同时建立企业内部工资正常增长机制，推进进城务工人员与城镇职工同工同酬。

　　三是在社会保障问题上，要把建立完善进城务工人员社会保障体系作为维权的核心。在当前条件尚不成熟的情况下，可以采取分类推进、分步实施的办法，即依照工伤、医疗、养老次序分步解决。对于工伤保险，应优先确立，依法强制推行。对于养老保险，可探索建立个人账户，实行专户管理并可随人转移。对于医疗保险，通过建立统筹基金和参加大额医疗费用补助办法，解决大病医疗保障问题。要把进城务工人员中的特困职工逐步纳入城镇低保范围给予救助。

　　四是在劳动安全卫生问题上，要建立健全事故防范和处理的长效机制。要健全在安全生产方面企业全面负责制、市场准入制度、安全生产承诺制度和安全信用评价体系，推行注册安全主任制度，尽快扭转规模以下企业事故多发的局面。在高危行业探索劳动安全卫生风险抵押金制度，运用经济杠杆推动劳动安全卫生工作。同时还要健全群众性劳动保护监督检查体系。

　　（四）在社会管理体制上，要逐步消除影响进城务工人员劳动经济权益实现的体制性障碍。逐步实行统一居民身份的一元户籍制度，从制度层面上落实进城务工人员的国民待遇，从根本上解决进城务工人员劳动经济权益问题。各级地方政府要按照建立公共财政的要求，把进城务工人员对就业服务、社会保障、住房、学校等需求纳入公共服务的范围之中，公平提供管理和服务。各级人大、政协组织、企业职代会和工会委员会要有一定比例的进城务工人员代表，逐步建立起反映他们意愿和利益诉求的渠道。

　　（五）在组织保障上，要把广大进城务工人员组织到工会中来。进城务工人员是工人阶级的新成员，参加和组织工会是他们的重要权利，也是实现其劳动经济权益的组织保障。因此，不论所有制、不论何种身份、不论工作时间长短，只要是以工资收入为主要生活来源，只要与用人单位建立劳动关系，进城务工人员都有权加入工会组织。工会要适应其人数众多、工作分散、流动性大等特点，在坚持面向正规单位、面向正规就业者的同时，把工作视野拓宽到非正规就业者上；在坚持“团体会员”入会形式的同时，探索实行“个人会员”、“流动会员”等多种形式；探索工会组织扁平化的组织结构，在进城务工人员比较集中的地区、行业，可探索实行进城务工人员工作委员会、楼宇工会、市场工会、区域性行业性工会联合会等组织形式；加大对进城务工人员的维权力度，总结推广社会化维权、双向维权、城际间维权联动等经验，把进城务工人员作为帮扶对象，满腔热情地为他们办实事做好事，不断扩大工会工作覆盖面，增强工会组织凝聚力。

　　（六）在素质提高上，要加强对进城务工人员的培训与教育。要加强对进城务工人员职业技能培训，形成以政府部门为主导的职业技能培训体系。用人单位要加强继续教育和职业技能培训，丰富他们的文化体育生活。要重视发挥新闻舆论的宣传导向和监督作用，大力宣传党的方针政策和劳动法律法规，积极表彰进城务工人员中的先进典型，引导社会公平对待和尊重进城务工人员。

　　（作者系全总研究室副主任）