问题探讨:治理“批条腐败”，需完善双向行 政诉讼机制

　　据新华社近日报道，为推进资源节约和环境保护而设立的国家散装水泥发展专项基金，在江西竟被省、市、县三级党政领导以种种“理由”越权减免。几年来，江西每年流失的基金总额都在上亿元。为此，该省各级“散办”疾呼：请首长们不要再批条子了！

　　“上级监督不了，平级不能监督，下级不敢监督”，是“批条腐败”泛滥的机制根源。面对来势汹汹的“批条”，各级“散办”微弱的疾呼声音，与其说是呐喊，更不如说是

无可奈何中的乞求。这种无奈，既有行政机关内部诉讼对抗机制缺失，下级行政机关对上级行政机关滥用职权的无奈，也有行政公益诉讼机制缺失，检察机关“事后监督”的无奈。

　　笔者认为，遏制“批条腐败”，除了依法规范行政权力的设置、运行，完善行政滥用职权的惩罚与补救措施，还应当有合理的内部行政诉讼对抗和外部行政公益诉讼双向机制作为保障手段。

　　从法理视角看，“批条”可归属为行政机关的内部行政行为。行政首长的“批条”具有类似上级行政命令的效力，下级必须服从并执行，尽管这种“行政命令”违法并具有一定危害性。对此，导入内部行政诉讼机制无疑具备对抗这种行政滥权行为的优势。

　　遗憾的是，我国《行政诉讼法》将行政机关内部的行政行为排除在可诉的范围之外，也就是说，面对“批条”滥用职权，明知这种行政行为对本行政单位或管辖的行政领域具有一定危害性，属于故意规避法律，甚至违反法律规定的行为，下级行政机关却不能拿起法律的武器，与之对簿公堂。

　　虽然，经过行政机关内部的监察机制来反映情况，也有一定功效，却不是一个带普遍意义的法治良策，因为“任何人都不能充当自己的法官”，我们不能天真地等待“纳谏如流”，从而轻而易举地消除“批条腐败”。

　　同时，外部行政公益诉讼也是撩开“批条腐败”隐蔽面纱，维护公共利益的重要法制保障。流失国家财产上亿，“批条”危害公益不证自明，当然，这已经不仅仅是“过失”所能搪塞过去的。无论大陆法系还是英美法系国家，无论何时，出现直接和主要危及公益原则的情形，检察官已普遍被授权为维护公益原则而提起诉讼。在英国，检察总长代表国王，可以代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。

　　尽管我国《行政诉讼法》第十条也规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。但是，这种法律监督一般只存在于行政诉讼的“事后监督”之中，也就是说审判活动违法或者发生职务犯罪时方可介入，而“批条”后面的职务犯罪，往往不容易被发觉。如果赋予检察机关对行政公益诉讼的起诉权，显然是防患于未然的良策。

　　1997年12月3日，我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提起诉讼的案件得到法院判决的支持，就初步证明，为了维护公共利益目的赋予检察机关的提起民事、行政诉讼的职责是必要的。此外，检察院作为国家公诉人提起公益诉讼，与强大的行政公权力形成力量均衡，较弱势的公民群体作为原告，更有利于实现诉讼公平。

　　惩治腐败，并不在于惩罚的严厉程度，而在于接受惩罚的无可避免性。

　　据报道，《行政诉讼法》的修改建议稿目前正处于收集各方意见阶段。我们期待，内部行政诉讼对抗和外部行政公益诉讼双重机制届时能够得以确立，或许这不是一柄无坚不摧的利剑，却能成为又一道挥之不去直刺腐败的阳光。