据《南方都市报》11月21日报道，深圳市2005年度绩效审计报告披露：资金使用绩效低下、经营项目亏损严重、公共资源被违规占用和政府工程被层层转包等问题令人忧虑。但这并不是第一次，也不独深圳为然。2004年第一次刮审计风暴时，就已经“财政资金投资效益不高的问题非常突出”。包括：四分之一的项目未按期建成投产；将近四成的已建成项目运营效果差；部分工程质量存在重大隐患；挤占挪用建设资金及损失浪费问题严重，等等。类似的情况，在2005年审计报告中也被再次揭露。
财政资金投资效益比社会平均效益低，乃世界普遍现象
但这又怎么样呢？财政资金投资效益通常比社会平均效益低，这是世界上的普遍现象，乃政府的本性使然，并非一国政府特有。深圳市的政府投资项目效率低下，难道纽约市的政府投资项目效率就高？决不可能。政府作为一个社会管理机构，它的设计，从目标、体制和制度上来说，天然就不适合于经营行为。举个最简单的例子：企业可以随着经济周期的变化而调整，经济好时可以多生产、多雇人，经济不好时可以少生产、解雇员工，但是政府机构、政府项目能这么干吗？政府能随便解雇公务员吗？能随便更改预算吗？最后，政府经营不下去的时候，能干脆逃废债务、宣布破产吗？政府在社会生活和经济活动中的职能之一，就是起稳定作用；既然要稳定，效率就不可能高。
政府卷入大量经营性项目，就像是骑在鲨鱼背上
反过来说，政府投资的经营项目，就算效率高了又如何？我国中央政府有庞大的国有资产和国有企业，其中有不少是赚钱的，但赚了钱又如何？据报道，中央所属国有和国有控股企业从1998年到2003年实现利润从213.7亿元提高到4951.2亿元，增长了22.2倍，2004年1-11月实现利润6970亿元，但这笔利润至今没有上缴到财政。深圳市的情况，据我所知要合理一些，大致是国有独资企业每年上缴利润30%.但稍一思考就会发现，政府依旧承担着不对称的风险。当企业经营好、利润多时，企业肯定希望扩大生产规模，政府能收到的利润往往只能是底线的30%；而一旦企业经营恶化乃至破产，政府却要负担很大比例甚至高达100%的损失。举个例子：假设深圳市政府同时办了两个旅游中心，一个亏损1248万，另一个赢利1248万，表面上打平，但政府从赢利那个也许能分得370多万，对亏损那一个却可能要补贴800万甚至1000万。
这种不对称的风险，在发生周期性经济衰退时就更加突出。当经济状况好时，政府本身的税收来源就会比较充足，经营性项目(包括国企)上缴的利润不过是锦上添花；而一旦经济恶化，最需要政府出面来支撑局面的时候，政府经营项目往往也同步陷入困局。简言之，对于政府来说，如果卷入大量经营性项目，就像是骑在一条庞大的鲨鱼身上。鲨鱼捕食顺利的时候也许会分你几条，而饥饿的时候却可能连你一块吃掉。
以“效率高低”来衡量政府项目，本身就是一种偏差
从这个角度看，用所谓“效率高低”来衡量政府项目，本身就是一种偏差。对政府项目来说，首先需要回答的问题是：这是不是政府的职责范围？拿此次报告披露的深圳市妇女儿童发展中心大厦项目来说，如果该项目的确需要靠政府出面建造，的确是深圳妇女儿童发展事业之必需，不要说3.02亿，就是30亿也不算多。反之，如果深圳妇女儿童之发展并不需要这样一个大厦，如果它事实上只是一个商业性的房地产项目，那么就算它不超预算，就算它只花了立项时的2980万元，也是一个错误。
我这里不是说，政府项目不需要讲效率和提高效率。效率是要讲的，然而必须是在搞清楚目标之后。我国行政管理体制目前的软肋也就在这里：虽然每年都要大刮审计风暴，都要曝光一批违规、低效乃至亏损项目，但这种审计依然只是笼子里的舞蹈。它可以回答某条路修得有没有效率，却不能回答某条路到底该不该修。怎样才能确定政府的目标？我的答案是：只有去问政府服务的最终对象。妇女儿童发展大厦该不该建，必须去问该市的妇女儿童。缺少了这个环节，事后怎么审计，倒在其次。
□吴向宏(作者系Manatt Jones国际咨询公司顾问)
