具有中国特色的公民社会

　　具有中国特色的公民社会

　　在现代民主政治的条件下，一个健康的公民社会是和谐社会的必要基础。公民与政府的合作，是社会和谐的关键。

　　《21世纪》：您在上面谈到了“具有中国特色的公民社会”，在您看来，中国的公民

社会与西方国家的公民社会相比有哪些不同？

　　俞可平：与西方国家相比，中国的市场经济和民主政治都有自己的特色，公民社会也必然有其自己的特色。我在上个世纪90年代初就提出，与我国的社会主义市场经济和民主政治相适应，我们所要建设的是一个社会主义的公民社会。从目前的情况看，我国的公民社会大概有着以下几个明显的特征。

　　第一，中国的公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会，具有明显的官民双重性。中国的民间组织绝大多数由党和政府创建，并受党和政府的主导，尤其是那些经过合法登记的有重要影响的民间组织，如各种行业组织、同业组织、研究团体、利益团体等。第二，中国的民间组织正在形成之中，具有某种过渡性。与西方国家的民间组织相比，它还很不成熟，其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等还不十分明显。第三，与上述特征相适应，中国的民间组织还极不规范。第四，中国目前的民间组织的发展很不平衡，不同的民间组织之间在社会政治经济影响和地位方面差距很大。

　　《21世纪》：中央正在倡导构建一个和谐社会，您觉得公民社会与和谐社会之间有着一种什么样的关系？

　　俞可平：在现代民主政治的条件下，一个健康的公民社会是和谐社会的必要基础。公民与政府的合作，是社会和谐的关键。和谐社会需要家庭和睦，邻里团结，社会融合，但同样不可缺少的是政府与公民之间的团结合作。公民社会在构建和谐社会中有着不可替代的作用。在我看来，公民社会在构建和谐社会中能够发挥以下重要作用：

　　第一，随着社会主义市场经济和民主政治的推进，各种各样的民间组织正在不断涌现，它们已经成为社会生活和政治生活中不可忽视的重要力量。观察一下你周围的实际生活，你就可以发现，你周围的民间组织也不在少数，除了正式批准登记的村民组织、居民组织、社区组织外，还有大量的自发组织，如各种各样的业主委员会、维权组织、公益组织、互助组织、民间研究机构、松散的群众组织、利益团体、兴趣组织、形形色色的俱乐部等。它们对社会政治生活正在发生日益重要的影响。

　　第二，在利益已经多元化的现实条件下，构建和谐社会最大的挑战来自各种各样的利益冲突和利益矛盾，而越来越多的利益冲突的主体就是各种合法的或非法的、紧密的或松散的、长久的或临时的民间组织。无论从维护社会稳定、保障民主权利的角度，还是从邻里和睦、诚信友善的角度，都离不开做好各种民间组织的工作。

　　第三，就其性质和地位而言，民间组织是联结政府与公民的纽带和桥梁。我曾经讲过，政府与公民的合作，是社会和谐的实质性要素，也是所谓善治的本质。从古今中外的治理经验来看，政府与公民的合作，主要是通过民间组织实现的。政府与民间组织的合作，特别是对社会政治生活的共同管理，既是民主政治的基本要求，也是解决政府与公民直接或间接冲突的重要途径。

　　第四，民间组织深深地植根于民众之中，它们既是公民自治的主体，也是社会管理的主体。和谐社会是一个民主的社会，这里的民主，我的理解，主要指群众的广泛参与和自我管理。我们倡导的政治参与是一种有序的参与，也就是有组织的参与。除了政府的组织外，大量的应当是公民自己的组织，即民间组织。群众自我管理或公民自治，也不是无组织的，无秩序的，而是井然有序的，至少要求有一个管理或自治的主体，这个主体在许多情况下就是民间组织。同样，中央提倡的完善社会管理体制，也必然涉及到民间组织，因为社会管理的主体主要是各种合法的民间组织。

　　总而言之，党和政府对民间组织应当既积极支持、热情帮助，又正确引导、合理规范，营造一个有利于公民社会健康成长的制度环境，防止民间组织成为政府的对立面，使公民社会更好地与政府合作，齐心协力建设一个民主、公平、善治、宽容的和谐社会。

　　破解“制度剩余”与“制度匮乏”难题

　　建立“备案登记、法人登记、公益法人登记”的三级登记注册制度，从长远看是一个十分积极的建议，可以在中国逐渐推行。

　　《21世纪》：有些人反映，政府审批民间组织比较苛刻，甚至有些主管部门对民间组织存在不信任的情况。在您看来，政府在民间组织的审批和管理上应该持什么立场？

　　俞可平：政府的决策和管理部门对公民社会的认识、判断和态度，直接关系到制定什么样的政策法规。从总体上说，改革开放以来我们对公民社会采取了鼓励和肯定的态度，出台了不少相关的管理法规。这也是促使我国的民间组织得以迅速发展的基本制度环境。

　　但确实有一些党政官员对民间组织至今仍缺乏正确认识：有些人脱离改革开放后社会发展的实际，还没有看到一个相对独立的公民社会正在中国迅速崛起，有些人认为公民社会是西方的“舶来品”，有些人则把民间组织一概看成是抵制或对抗政府的异己力量，有些人看到民间组织在苏东剧变和东欧“颜色革命”中的反政府作用而感到十分害怕，有些人把民间组织简单地当作是政府部门的附属单位。一些官员对公民社会的最大误判，就是过分夸大了公民社会对中国的社会主义现代化建设和民主政治建设，特别是对加强中国共产党的执政能力的消极作用。他们认为，民间组织的发展壮大，势必会削弱党对社会的领导能力和管理能力，而目前中国公民社会在发展过程中暴露出来的种种问题，加上民间组织在东欧地区最近“颜色革命”中扮演的反政府角色，似乎正好证明了他们的这种判断。

　　这些看法不仅是错误的和片面的，而且对中国公民社会的健康发展相当有害。毫无疑问，中国的公民社会确实存在着许多问题。然而，必须承认的一个事实是，尽管民间组织存在着这样那样的问题，但就其主体而言，它们对于中国的现代化事业和民主政治建设是一支健康的和积极的力量，大多数民间组织都有着与党和政府合作的强烈愿望。

　　政府对民间组织应当采取积极培育、正确引导、合理规范、依法管理的基本策略。目前特别要做好以下几个方面的工作。首先，要正确对待各种民间组织，从总体上说，既不要敌视它，也不要忽视它；既不要惧怕它，也不要溺爱它；既不要放任它，也不要封堵它。既要看到公民社会兴起的必然性及其积极作用，也要清醒地看到它对国家治理和建设和谐社会所带来的挑战与问题。

　　其次，要抓紧修改完善相关法规政策，改善民间组织生长发育的法律制度，营造一个有利于社会主义公民社会健康成长的制度环境。

　　其三，要积极培育各种与政府合作、有利于促进社会公共利益、基层民主和公民自治的民间组织。

　　其四，政府要主动与各种合法的、健康的民间组织建立伙伴关系，充分发挥它们在社会管理、公民参与和构建和谐社会中的作用。

　　其五，要依法规范现存的各种民间组织，坚决取缔那些从事非法活动的社会组织，引导民间组织与政府合作，共同建设小康社会与和谐社会。

　　《21世纪》：为什么一方面，很多法规和部门管制民间组织，另一方面，却存在上百万没有注册或者在工商注册的民间组织？中国分级登记和双重管理的体制适合当前的形势吗？

　　俞可平：这是一个很突出的现实问题，一些专家早就发现，目前社会上存在的民间组织多半是未经登记的“非法”组织，有的是在工商部门登记的“企业”组织。造成这种不正常现象的主要原因，是制度环境的不完善。具体地说，就是在对民间组织的管理方面，“制度剩余”与“制度匮乏”同时并存。

　　一方面，在我国，关于民间组织的许多规定大量重复、交叉和繁琐。例如，对民间组织的管理，不仅有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和民政部颁行的实施细则，而且还有民政部与其他部委联合颁布的管理规定，或者由各部委单独制订的管理规定；一些地方政府也纷纷制定本地管理民间组织的实施办法，不仅省级政府或省级政府主管部门有各种“细则”和“规定”，而且地市级政府，甚至区县级政府也有各种“办法”和“意见”；不仅政府民政管理部门和业务主管部门制订了众多的法规、条例和规章，而且各级党委和政府也根据情况的需要不时发布一些重要的规范性文件和政策措施。类似的规章制度过多，造成了公民社会管理过程中的“制度剩余”。

　　然而，另一方面，在制度剩余的同时，民间组织的管理又存在着许多“真空”地带，主要体现在三个方面。其一是缺乏管理民间组织的一般性法律。目前管理民间组织所依据的主要是国务院的几个《条例》，它们是法规而不是正式的国家法律。仅有的几个涉及到民间组织管理的正式法律，如《工会法》等，也多半是专门法，中国至今没有一部管理民间组织的“母法”。其二是缺乏针对性和操作性的法规。例如，缺乏针对行业协会、专业性社团、学术性社团和联合性社团以及志愿者工作的分门别类的管理法规。其三是现行的一些管理条例在实际生活中已经较难适用。

　　正是上述这些原因造成了我国民间组织管理工作中政府“越位”、“失位”和“错位”的现象并存，并直接导致了以下结果：第一，许多本来可以作为公民社会积极力量的民间组织只能胎死腹中，不利于公民社会的健康成长；第二，大量民间组织不得不放弃在民政部门登记注册的努力，而转向工商机关作为企业组织进行登记注册，扭曲了民间组织的正常形态；第三，使不少民间组织干脆未经任何政府部门批准而自行成立，不受任何监管地在社会上活动，使中国公民社会的发展在一定程度处于失控的状态。

　　许多专家学者提出了改革现行审批登记制度的对策建议，例如

　　在我看来，建立“备案登记、法人登记、公益法人登记”的三级登记注册制度，从长远看是一个十分积极的建议，可以在中国逐渐推行。

　　考虑到目前的实际情况，推行这一制度应当注意以下几点：第一，先在公民社会比较活跃的若干省市进行试点性改革，在取得经验后逐渐推广；第二，对三类不同性质的民间组织，实行从宽到严的资格审查和登记注册制度，给以不同的政策待遇，分别赋予其不同的责任和权利；第三，以实施备案登记为契机，对现存的各类民间组织，包括未经登记或不是在民政部门登记的社团，进行一次全面普查，以获得关于国内民间组织的基本信息；第四，备案登记的民间组织主要应限于规模小、活动范围小、不涉及重大政治问题的兴趣团体、同人团体、社区组织；第五，允许有特定的例外，例如工会、青年团和妇联等中共中央和国务院特批的人民团体，应当继续享受免予登记注册的权利。

　　(文章经俞可平教授审阅，标题系编者所加。)