“创新免死”改写官员问责方向

　　-本刊记者/张凡 漫画/许力

　　近一段时间以来，在深圳一连串的立法促新措施中，关于“官员免责”的法律条文显得尤为惹眼。虽然这则被舆论称 作是给官员下发“免死金牌令”的条文还处在审议阶段，但已引来公众的高度关注。

　　月17日，《深圳经济特区改革创新促进条例(草

　　案)》(以下简称《条例》)提交深圳市人大审议，这一创新的法律条文也因为第一次提出“官员免责”四个字引起 不小争议。

　　“免责金牌令”引来争议

　　《条例》规定只要同时满足以下三个条件：即改革创新方案制定程序符合有关规定；个人和所在单位没有牟取私利； 且没有与其他单位或者个人恶意串通的情况下，即使改革创新发生失误或造成一定损失，相关单位及个人依然可免于追究责任 。

　　“免责”说法一出台即引起各方争议，有人担心“治庸”还没有开始，就先把“免责”写入法律条例，在客观上可能 造成“护庸”。即使参与条例讨论的法制委员会中意见也不统一，赞成者认为这将使改革者免除后顾之忧，而反对者认为法规 不可能太细，反而会有机可乘，让一些本来应该承担责任的人借此脱身。

　　“这与现在的问责制正好悖离，写了反而引发各方争议，没有必要。”深圳市人大法制委员会委员、深圳市法制研究 所所长周成新认为，“我会建议去掉这一部分。”他认为从鼓励改革创新的角度来说，条例只要把保护和鼓励政策都写细就可 以了，没必要强调免责的条款，因为具体落实的时候可能还会有许多具体问题。

　　“改革创新要鼓励，但是不是要在字面上规定“免责”值得商榷。”周成新向记者透露：在法制委员会关于这个条例 的讨论中，大家对促进改革创新立法的总体方向都比较一致，但是对改革创新失误免责的说法有争议。

　　支持者则认为，“免责创新”恰是条例草案改革创新的重要一点。

　　负责具体起草《条例》的深圳市人大法制委员会副主任刘曙光认为，免责条例的改革创新至少表现在四个方面：

　　第一就是规定改革创新与法律冲突时，如果改革措施时效性强，可以先提请法规的制定机关批准后先行改革，后再改 法；

　　第二是创新吸收公众参加；

　　第三是只要改革方案制定程序符合规定、没有牟取私利、没有恶意串通，即使造成一定损失，也免于追究有关人员的 责任；

　　第四个创新是不提“事业单位”，改称“公共非营利性机构”。这是因为考虑到事业单位的改革正在进行之中，现有 的事业单位将进行分化，事业单位这个概念将有可能退出历史舞台。

　　治庸风暴下的“精神重塑”

　　“创新免责”出台的同时，关于“问责”本身也出现了不同声音。

　　问责什么？舆论热炒的“问责”更多的指向事后问责，是对出现失误和过错的官员进行责任倒追究。深圳的回答则是 ：问责庸官。

　　今年10月，深圳市委、市政府公布了《关于在全市掀起“责任风暴”、实施“治庸计划”、加强执行力建设的决定 》。11月8日，深圳官方又向外界全文公布《中共深圳市委深圳市人民政府关于建立促进改革工作机制加快体制创新的意见 》。

　　事实上，深圳重提改革创新并非没有来由。2003年网上的一篇文章《深圳，你被谁抛弃？》提出深圳发展滞后面 临的十大问题，在全国引起震动。深圳发展速度放慢，经济特区特点难觅等问题第一次引发了对深圳特区定位的重新思考。

　　“深圳靠什么发展，靠什么再创辉煌，这是一个根本性的问题。答案只有一个，那就是靠改革创新，只此华山一条路 ，其他别无选择。因为深圳是靠改革创新起家，靠改革开放开埠立市的，没有改革创新，就没有深圳这个城市。”在年初接任 深圳市委书记一职后，深圳市委书记李鸿忠在全市干部大会上再次强调要找回特区的魂，“深圳的根，深圳的魂，就是改革创 新。”而这也成了一系列政策法规出台的“魂”。

　　今年9月，温家宝总理视察深圳，提出“深圳要继续做全国体制创新的试验田”，对深圳提出了更高要求，把“特别 能创新”作为经济特区之“特”的基本内涵。

　　在中央的鼓励下，深圳改革创新的一系列规定相继出台，“表现庸碌、履职不力”成问责重要内容。深圳市纪委还通 过媒体将“治庸”与“免责”的范围向公众表述清楚，“表现庸碌、履职不力”作为要追究党纪责任的六种行为之一也在国内 开了先河。

　　在政府强有力的推动下，深圳市四届人大常委会第三次会议首次审议《深圳经济特区改革创新促进条例(草案)》， 为“改革创新”立法，深圳再一次在全国成为了第一个“吃螃蟹”的城市。显然，这部条例和前面两个文件精神一脉相承，敢 干事的要被奖励，要保护，而不干事的，或者干事不力的，则面临被追究责任的危机。

　　免责成本谁来埋单

　　“官员问责”和“创新免责”是两个不同的问题，国家法学院法学部主任、教授、博导、全国人大内务司法委员会委 员应松年在接受记者采访时指出，前一个问题重在责任追究，后一个问题重在鼓励改革创新。

　　应松年认为两个问题都需要进一步细化，呼吁官员问责，应该分层次来进行，责任要落在决策人、执行人和高层领导 人上。同样，创新免责一方面要符合有关的法律程序，毕竟现在和改革开放刚开始时不一样。以前没有太多法律条文，现在有 更多的法律框架，那么创新免责首先要符合法律程序。另一方面关键还要看执行，看起来很好，最后怎么鉴定免责，恐怕还需 要再细化，光有三个大条件是不够的。

　　“改革创新免责制本身也是一种创新，”但他同时认为，“这件事情要完全用法律条文来说明白，可能有点难。从鼓 励改革创新的方面来说，免责这个问题可能有其积极的意义。但从法律条文来看，第一个条件的程序问题，还有法律的落实问 题，都需要再研究。”

　　专家的担心不无道理。去年曾轰动一时的“深圳妞妞事件”就是让外界产生忧虑的一个真实案例。但事件最终在深圳 市委常委会的要求下，李意珍“严格按照《中国共产党纪律处分条例》的有关规定，尽快让其配偶和女儿从其分管领域的企业 中全部退出，并由市有关部门监督执行”这样的问责式结果收场，公众没有看到更实质的、带有惩罚性的举措。

　　显然，这样的前事之师让人们担忧即将到来的“创新免责”会不会走样。

　　“就算符合免责的三个条件，确实为了改革创新，为了公共利益，但是失误了，给国家和人民造成特别大的损失，是 不是一点责任也不追究了，这个就很难讲了？”

　　应松年教授认为，“为了保护改革创新，在什么情况下可以免责”这个问题可以再讨论，但从法律角度来讲应该更细 一点。

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