试行党代表常任制

　　重构党代会职权

　　雅安雨城区党代会每年都召开大会，对区委委员、区纪检委员进行民主测评。结果代表们感觉很满意，但委员们则感到了压力———压力来自于向代表述职，接受党代表的民主测评，如果不满意票数达到规定标准，就要“下课”。

　　四川省委组织部特邀研究员、四川省社科院副研究员李羚评价说：“两委委员到党代会上述职是国内创先之举。”实际上，委员向代表大会述职，正是雨城区建立闭合式监督体系中一个重要环节。

　　雨城区通过党代表直选后，“重新”界定了党代会、全委会和常委会之间的关系，明确规定党代会及其选举产生的全委会拥有决策权，常委会对重大事项只有执行权。

　　当然，还要有一系列配套措施，确保党代表获得权力之后，能够正确、充足地使用权力。

　　雅安的两个试点都把五年一次的党代会改为一年一次，突出了党代表常任制的“常任”，同时又对党代会和党代表的职权设定上进行了重大突破。如增加了党代会增补和罢免党委委员、纪律检查委员会委员等4项职权，把党代表的职权从以前主要在党代会期间体现，改变为向闭会期间延伸，增设了党代表在党代会期间的两项职权和闭会期间的7项职权。

　　为了独立并区别于现在的区县委常委会，雅安雨城区党代会专门设置了代表工作委员会、监督委员会和决策咨询委员会。针对有人认为这三个委员会与县委组织部、纪委和政研室职能重叠的问题，张锦明说：“区党代会是区级党组织的最高权力机构，它与区委的关系应该像人大与政府之间的关系。区委应该向区党代会汇报工作，这是不能混淆的。”

　　她进一步解释说，虽然从党章等规定制度来看，党代会是最高权力机构，但长期以来，谁来监督一把手，谁来监督常委们，一直是难解之题。雅安雨城区的试点，至少从制度上有了对一把手监督的保证。纪委是在党委领导下对全体党员进行监督，实际上主要是对下级干部进行监督，而党代会下设的监委会，主要对同级两委委员进行监督。

　　不过，张锦明也承认，目前雨城区党代会里，代表工作委员会仍然挂在区委组织部名下；监督委员会也挂在纪委名下；决策咨询委员会则挂在区委政研室名下。但她说：“从现实情况来看，应该允许两条线并行一段时间，这跟计划经济与市场经济长期并行一个道理。如果现在就使这三个委员会的作用淋漓尽致地发挥出来，那不但超出了基层的承受范围，也超出了现行制度框架的承受能力。”

　　在雅安党代会常任制试点的另一个县，荥经县，则从2004年起，每年的党代会均邀请全体县政协委员列席。这是党代会常任制朝着纵深发展的一个重要尝试，也是至今尚未公开披露的另一项基层民主政治创新探索。张锦明这样认为：“这个制度可以使政协更多更好地参政议政。”　　

　　三年及未来：进退之间

　　改革的先锋们遇到的问题绝不仅仅止于设立一个机构。雅安试点至今已走过了3年的风雨历程，“基层已到了往前迈一步，就会撞红灯，但停止不前又无路可走的困境”。雅安市委组织部副部长张大金告诉记者，“因为时间和精力的原因，雅安的两个试点往后的发展，还需进一步思考。由于修建大型水电站，雅安总计有10万移民的任务，两个试点区县目前都有移民任务，未来两三年，压力都很大。”

　　记者注意到，这也直接导致了市委高层对推进基层民主的“态度”，一位当地村干部告诉记者，“前几年下文件都是说大力推进和深化基层民主政治，今年以来更多提的是做好最基础性的工作等等。”

　　现实之痛与体制之惑，使雅安在进退之间徘徊。全国首批12个试点搞了14年，有一个共性问题，就是陷入了一种可能突破却未能突破的境地。

　　据李羚观察，雅安直选产生的党代表们普遍缺乏自豪感，“

　　其二，现行的干部选拔体制与常任制冲突，选拔干部由常委会提名，全委会票决，但提拔干部的权限与程序又是死的，是不能违反的，与常任制目前没有对接点；

　　其三，试行党代会常任制是否应当设立常务机构，既是试点实践中感到困惑的难点，也是理论构架上的关键点……

　　这些问题也时刻困扰着第二轮党代表常任制的其他试点区域。眉山市是四川惟一的市级常任制试点单位。眉山市委组织部长黄峰说，全委会投票表决制将常委会的决定权扩大成为全委会的决定权，而全委会人数是常委会的3倍，共39名委员，来自不同岗位，代表性更强，较好地杜绝了以前那种“做工作”、“跑官要官”的市场，由此提高了用人的准确性和公正性。随着“票决制”的稳步推进，党内重要问题都会拿到全委会上票决，全委会就会成为党内的决策机关，而常委会就会慢慢成为党内的执行机关。

　　李羚认为，“按照党章规定，党代会闭会以后就应该由全委会来代行党代会的职责，就像人大常委会代行人代会的职责一样，是一个道理。这是四川常任制试点中一个不容忽视的突破。”

　　了解基层党代会常任制运行中的实际发展和存在问题，无疑可以为进一步探索实行常任制提供了研究依据。2004年，省委组织部在眉山召开了党代表常任制试点片区工作会议，提出到2006年上半年，各试点都要写出总结报告递交给省委组织部，由省委组织部汇总再报给中组部，“为中共十七大提供决策参考”。

　　第二轮党代会常任制试点已经棋到中盘。张锦明说：“在上面，民主是理论问题，是制度设置问题；对基层政府官员来说，只是程序操作问题；而对普通老百姓来说，则是个利益问题。选举能不能对他们有利，能不能保护和代表他们的利益，这才是至关重要的。”

　　对雅安试点的评价，她的看法是，“比传统模式有进步，与理想目标有差距，注定是一个漫长的过程”，但她既不乐观也不悲观，工作之余还经常参加雅安网民组织的公益活动。在她办公室墙上，那幅《岳阳楼记》书画最后几句是这样写的：“是进亦忧，退亦忧；然则何时而乐耶？其必曰：先天下之忧而忧，后天下之乐而乐欤！噫！微斯人，吾谁与归？”