评论：行政强制设定权不宜授予地方

　　日前提请十届全国人大常委会第十九次会议审议的行政强制法草案受到了舆论的强烈关注和好评。的确，“行政强制执行不得在夜间和法定节假日实施”、“行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务”等等表述，充分体现了依法行政、以人为本为核心的现代行政法治理念。

　　但是，在对行政强制法草案赞扬的同时，我们也遗憾地看到，草案一方面明确规定

行政强制由法律设定，另一方面又规定，尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者对涉嫌违法的财物扣押的行政强制措施。不制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者对涉嫌违法的财物扣押的行政强制措施。这就好比在关闭大门的同时，又开了一扇侧门。

　　对此，多位人大常委在分组审议中均表示，反对授予地方性法规设定行政强制执行的权力。(12月27日《中国青年报》)

　　我赞同这些人大常委的意见，认为将行政强制执行权授予部门尤其是地方性法规值得商榷。本来，制定行政强制法的目的之一，就是为了抑制行政机关过大的自由裁量权，解决行政强制过“滥”过“乱”的问题，防止“政出多门”之乱。

　　行政强制客观上具有一定的扩张性。特别是在行政决定权和执行权合一的情况下，更容易出现权力滥用的问题。而根据以往的经验，在总体法制环境不是很健全的情况下，行政强制执行权一旦授予部门特别是地方政府部门，行政机关就会自行实施强制措施，或超过权限和范围实施强制措施，从而最终会损害普通百姓的利益，也成为行政权力泛化和滥用的重要根源。像城管部门路边抄摊，强行进入公民住宅等等，就都是最典型的表现。

　　现在名目繁多的行政强制方式，大都没有明确界定。据有关方面统计，我国不同部门对强制手段，居然有200多种称呼，各种行政强制全部加起来，有2000多种。这些行政强制手段，多数出自行政条例或地方性法规甚至是地方部门的内部文件。比如，据全国人大常委会法制工作委员会调查，截至1999年，河南制定和批准的329件地方性法规，有65件规定了行政强制；四川出台的155件地方性法规，有32件规定了行政强制。

　　是不是制定了统一的《行政强制法》，这种执法混乱的情况就会减少呢？

　　不见得，《行政处罚法》就是一个现成的例子。在《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法主体通过规章委托，又变相地取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚主体。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，几乎是包揽了经济生活中的各个方面。执罚队伍过多过滥，不可避免地造成职能交叉、重叠，导致一些执罚部门有时互相推诿、踢皮球，有时相互争权、竞相处罚。

　　由此可见，把行政强制执行的设定权授权给部门尤其地方法规是有风险的。作为一部法律的制定，应该预见到不良情况的出现，从而预先在立法时就避免它。应该明确的是，采取行政强制措施和强制执行，必须有法律的授权。也就是全国人大收回行政强制的设定权，由法律予以设定。暂时做不到的，可由国务院制定行政法规来设定，即应将行政强制权收归中央一级。

　　如果地方借口情况特殊，非要设定行政强制不可的话，在设定之前，必须向全国人大常委会申请，得到批准方可。

　　□邓聿文(北京编辑）

　　相关专题：全国人大常委会第19次会议