解读行政强制法：破解强制不力与滥用强制难题

　　本报时事访谈员陈宝成 廖卫华北京报道

　　■访谈动机

　　日前，行政强制法草案首次提请十届全国人大常委会第十九次会议审议。这是继行政处罚法与行政许可法之后的又一部规范具体行政行为的统一立法。

　　因为牵涉到行政管理效率与公民权利保护等诸多问题，草案引人关注。为此，我们采访了两位行政法学专家，近距离解读这部法律草案。

　　应松年 国家行政学院教授、全国人大内务司法委员会委员、中国法学会行政法学研究会会长

薛刚凌 中国政法大学教授、博士生导师

　　行政强制是把双刃剑

　　新京报：国家专门就行政强制进行立法，主要是基于哪些方面考虑？

　　应松年：行政强制在实践当中是一把双刃剑，如果公民不履行法定义务，没有行政强制手段不利于社会秩序和市场经济的管理。但从另一方面看，行政强制如果运用不当，就很容易伤害公民的权利。所以，法律要非常仔细、审慎地考虑，使得每一个条款都能够和实际的情况联系起来。

　　行政强制法是继行政处罚法、行政许可法之后，又一部规范政府行为、保障人民群众合法权益的重要法律，是行政法体系中的一个重要部分。按照法治政府的原则，政府的行政强制行为要有法律依据，要由法定机关实施并力求将公民的损失降到最小。所以它所规范的行政强制措施和行政强制执行，主要涉及行政机关依法履行职责、有效实施行政管理，以及维护公共利益和社会秩序、及时制止违法行为等问题。

　　新京报：如何评价这次行政强制法草案？

　　薛刚凌：行政强制立法是1999年开始启动的。

　　1999年至今已经过去六年多，这部法律草案终于面世。立法过程有许多争执，如关于行政强制执行权的配置一直存在分歧。从整体上来说，这部法律草案比过去的规范化程度提高了，很多程序方面的内容规定和制度设置比较具体；但它不是一个很完美的产物，在行政强制权力配置方面基本维持了现状，而更加合理性的变化并不明显；再有就是没有厘清有关的责任条款———当然完善需要一个过程。

　　新京报：我国的行政强制立法走过了从无到有的过程。此前有关行政强制的内容大多分散于行政诉讼法、行政复议法和行政处罚法等法律规范中。行政强制立法过程中如何处理新法与旧法之间的衔接？

　　薛刚凌：和行政许可法作为行政许可领域的基本法一样，行政强制法也是行政强制方面的基本法。具体在哪些行政领域该如何行政强制，还需要单行法律法规的规定。分布在行政诉讼法、行政复议法和行政许可法等法律中的大部分强制规定将纳入行政强制法中。

　　它们之间应该是新法与旧法的关系，按照新法优越于旧法操作就可以。

　　在行政管理效率与公民权利保护间寻求最佳平衡点

　　新京报：行政强制制度涉及行政管理的效率，也涉及对公民的人身权和财产权的处分或者限制。那么，在人权入宪、私产保护入宪的背景下，行政强制立法应体现“行政管理效率”优先，还是公民权利保护优先？

　　薛刚凌：这两个价值目标都是应该考虑的。在我国，人权保护、公民私有财产保护都已入宪，对公民权利的保护自然是非常重要的。同时，行政强制（包括行政强制措施和行政强制执行）是行政管理中最严厉的手段，作为行政高效的保障，直接涉及行政目标的达成。因此，在这两者之间不能简单说谁先谁后。实现行政效率的目标本身还可能涉及其他公民的权利。

　　比如说关闭不符合条件的煤矿、治理环境污染、监管公共食品卫生等。所以不能笼统地说谁重谁轻，而要在具体事件中做出具体判断、分类处理。

　　新京报：如果在某一具体事件中，政府行政管理效率与公民权利保护处于不可调和状态，立法者应当为执法者提供怎样的法律依据？

　　薛刚凌：除了一些很明确的法律规定，还要考虑一些法律原则，如比例原则。

　　行政机关实行强制措施或者强制执行所追求的价值目标是什么？一般来说，公民的生命安全是必须首先考虑的，公共秩序也要考虑，其他利益关系人的利益也不能忽略。这里涉及价值、利益的平衡，要将当事人的损害降到最低程度———在实质上把握合法性要求。

　　强制不力与滥用强制难题有望破解

　　新京报：目前，一些行政机关在执法过程中，既存在对某些严重违法行为因缺乏强制手段处理不力的情况，也存在行政强制手段滥用的情况。两者都有哪些表现？

　　薛刚凌：前一段，一个市工商局的局长跟我抱怨手段缺失。他说，有人在某个院落里进行违法交易，他手下的执法人员去查，人家死活不开门，好不容易开门了，结果却放出一群狗来，咬伤了执法人员。如果到法院申请执行，过程很漫长，难以满足紧急调查的要求。

　　这里边涉及公权力与私权利的关系问题。过去，私权利从属于公权力，在命令服从的模式下，公权力可以有效控制私权利。改革开放二十多年来，私权利逐步生长壮大，传统的命令服从模式也不再有效，但如何控制私权利的失范和恶性膨胀，需要赋予必要的公权力手段。目前，我们在这一方面比较欠缺。

　　至于强制手段滥用，主要表现为在执行手段上往往采用比较激烈的手段，野蛮执法，结果导致大量冲突。总结起来主要是超越法律规定、没有法律依据、程序不合理、手段不符合比例原则等。

　　新京报：行政强制法草案对此做出怎样的制度回应？

　　应松年：针对当前行政机关繁杂多样的强制措施，目前的草案对行政强制方式进行了分类，包括行政强制措施方式和行政强制执行方式。行政强制措施方式又包括：对公民人身自由的暂时性限制，对场所、设施或者财物的查封，对财物的扣押，对存款、汇款、有价证券等的冻结，强行进入住宅，法律规定的其他行政强制措施。行政强制执行的方式有：排除妨碍、恢复原状等义务的代履行，加处罚款或者滞纳金的执行罚，划拨存款、汇款，兑现有价证券，将查封、扣押的财物拍卖或者依法处理等。这样的规定就能避免一些行政机关随意采取强制措施，有利于保护公民的合法权益。

　　新京报：解决这些问题，除了法律手段，是否还有别的措施需要跟进？

　　薛刚凌：这些年来我们的政府官员依法行政的意识比较欠缺，尤其是行政执法中实质合法比较欠缺。在执法过程中，过于强调形式合法，非常机械，缺乏价值判断选择。比如曾经引起关注的汽车司机因为运送产妇而违反交通规则遭受处罚的事情。这里边就有一个秩序和生命的价值判断问题。当时这个事情还是处罚了，所以我觉得我们的行政执法是刚性有余，柔性不足，实质合法（合乎法的精神）方面做得很不够。

　　还有就是我们现在看到很多问题发生在执行阶段，但其根源是在执行之前。执行是最后的环节，所以把很多问题暴露出来。原因就在于政府的管理水平和解决纠纷的能力不足，所以要从这些方面入手。

　　强制执行如何更加完善

　　新京报：在城市管理中，有行政机关针对某些所谓影响城市形象的行为，而采取扣押其赖以维持生计的商品及辅助设施的措施。行政强制法草案对此做出了怎样的回应？

　　假设该草案在不久的将来得以通过，一旦发生类似情形，公民该如何在法律框架内维护自己的权利？

　　公民提起诉讼后，是否可以按照行政诉讼的举证责任分配原则，由被告方负举证责任？

　　薛刚凌：按照草案的规定，除非是违禁品或者可能导致证据毁损、当事人逃避法定义务，或者其他法律规定的情况，原则上不能直接把当事人赖以维持生计的基本生产生活资料以扣押方式收走。这个条款是针对某些野蛮执法的现实，为了保护行政相对人的利益而规定的。但这个规定要落到实处我想也不太容易，因为这样容易导致证据毁损。

　　如果因行政强制行为引起诉讼，就应该按照现行《行政诉讼法》的规定，由被告负责举证。如果相对人指控行政机关野蛮执法，行政机关就应该就其行为合法承担举证责任。流动经商者大多是社会弱势群体，我觉得他们的问题根本不在法律之内，如果各方面能够把他们的生存问题解决了，或许我们现在探讨的问题都将不是问题。

　　新京报：现在法院对行政机关申请强制执行的审查只是书面审查，草案再次确定了书面审查的形式，这会不会导致审查流于形式？

　　薛刚凌：具体审查的形式并没有法律规定，只是在实践中形成了书面审查的方式。现在形成了书面审查为主的局面，但一旦有明显违法的也要听取当事人意见。进行书面审查的主要原因，是以对抗的开庭的方式审查，就会回到执行前的行政行为合法性的审查。大多数行政强制执行是非诉执行，但如果当事人就此提起诉讼，就相当于本来放弃诉权，但又重新主张诉权，这就导致审查成本和行政成本提高，并容易在事实上给相对人两次诉权。为了在两者之间平衡，有人主张搞听证，我想这是一个不错的选择。

　　应松年：我认为法律应该做出适当区分，对一些影响公民权利比较严重的行为，规定进行实质审查，甚至可以引入听证程序。比如行政机关申请法院强制执行后，法院认为有必要，经当事人申请，法院批准后可以组织召开听证会，充分听取双方意见。这样，法院能更好地取得行政相对人的理解和信任。

　　新京报：行政强制执行以申请法院执行为原则，行政机关自己执行为例外。对此如何评价？

　　应松年：这是根据中国的具体情况采用的强制执行体制。强制是直接动用国家强制力，比任何手段更为严厉，必须十分审慎。经法院审查一下，将尽可能避免出错；但又不能采用政府向法院提起诉讼的办法，而采用申请的方式，则有利于提高行政效率。我是赞成这种体制的。

　　但实践中还存在不少问题：首先，有时候法院审查的时间长，影响了行政效率。因此，应该在法律中设定一般程序和加急程序。对一些急需执行的案件，行政机关可以申请加急，由法院迅速做出决定。

　　其次，应该对实质审和形式审的条件做出规定。都是实质审，将影响行政效率；都是形式审，将使法院成为行政机关的执行工具。最后，法院既居中裁判，又亲自执行，不符合裁执分离原则，也不利于法院集中精力裁判，可以考虑在行政机关内专设执行机构，如在司法部或财政部下专设执行署。

　　程序设置与程序意识是关键

　　新京报：行政强制立法该通过怎样的程序设计和实体设计，规范行政机关的强制行为方式和措施，实现立法意图？

　　薛刚凌：我想主要是在程序上比如听证、申辩、陈述等方面，过去存在很多不完善之处。草案对程序问题比较重视，每一种强制手段都规定了很详细的程序。再有就是有的法律规定本身就面临合法性危机。比如说现在很多地方都在拆除违章建筑而一律不给补偿。有些违章建筑是在十几年前或二十几年前建成的，那时，没有完备的许可程序，也没有城市规划，政府也没有意识到这是违章建筑。现在，许可程序齐全了，城市规划出台了，这些手续不全或处在绿化带上的建筑就变成违章建筑了，必须被拆除而没有任何补偿，这是没有道理的。过去管理水平落后，后果应该由全社会承担，如果政府有责任也应该为此埋单。

　　应松年：草案专门有一章行政强制措施实施程序，对行政强制措施和强制执行的程序作出了明确而严格的规范。比如草案对“限制公民人身自由”和“进入公民住宅”这样的强制措施规定了特别的严格程序：进入公民住宅实施强制措施，必须出示县级以上行政机关的行政决定书；对人身自由当场进行强制措施，必须立即告诉家属和有关单位实施的机关和实施地点；在紧急情况下当场采取行政强制措施，进入公民住宅、限制公民人身自由的，应当在返回行政机关后6小时内补办手续。

　　新京报：除了这些规定，还需要什么？

　　应松年：即便有了如此严格的规范程序，也不能认为就万事大吉。关键还要靠执法人员加强程序意识。

　　■链接

　　为了规范行政强制措施的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法制定的行政强制法草案日前首次提请十届全国人大常委会第十九次会议审议。

　　全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰在向十届全国人大常委会第十九次会议作行政强制法草案的说明时表示，行政强制制度涉及行政管理的效率，也涉及对公民的人身权和财产权的处分或者限制。目前，由于没有统一的法律规范，一些行政机关在执法过程中，既存在对某些严重违法行为因为缺少强制手段处理不力的情况，也存在行政强制手段滥用的情况。

　　行政强制法草案规定，行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。行政强制执行是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。

　　行政强制法草案规定了实施强制应当遵循的原则，包括：法定原则、适当原则、不得滥用原则、和解原则。同时强调，实施行政强制措施应当听取当事人的陈述与申辩；实施强制执行，应当事先进行督促催告；实施行政强制必须严格依法进行，文明执法。

　　草案共分七章七十七条，包括总则、行政强制的方式和设定、行政强制措施实施程序、行政机关强制执行程序、申请人民法院强制执行、法律责任和附则。

　　———新华网2005年12月26日

　　本版摄影陈宝成 应松年照片由本人提供

　　相关专题：全国人大常委会第19次会议