当代中国政府能力评价体系研究

　　——政府行政决策能力评价标准

　　-一个行政机关只能有一个决策中枢，切忌多中心，政出多门，必然造成混乱。

　　-行政决策者需要利用大批学者专家的专业知识和智慧才能，为政府出谋划策。

　　-　“拍着脑袋做决定，拍着胸脯表决心”的主观决策仍是不少行政首长的决策方式。

　　-不可否认，在一个相当长的时期内，公众利益与决策者的利益并不完全一致。

　　-从制度上杜绝长官意志和拍脑袋决策。

　　□崔筱涵

　　金伊花浙江旅游学院

　　政府行政决策能力是指，国家行政机关在其管辖权限内所制定科学决策，国家行政机关及其领导者在行政管理的过程 中依法、有效推行政府决策的能力。

　　从众多关于政府能力的定义中可以看出，政府行政决策能力是政府能力的重要组成部分，政府行政决策能力高低也就 成为评价政府能力高低的关键层面。政府行政决策能力的水平是政府效能的集中体现。政府施政的过程，就是不断做出决策和 不断执行决策的过程。政府能力的优化首先就是要提高政府行政决策的效率和质量。

　　政府行政决策能力

　　评价标准

　　行政决策能力评价是指用科学的方法，系统收集有关决策的相关信息和资料，对决策规划、决策执行、决策影响和结 果进行综合、系统的评估的活动和行为。以下从政府行政决策体系、行政决策过程、行政决策执行结果三个方面探讨政府行政 决策能力的评价标准。

　　(一)行政决策体制评价标准

　　行政决策体制由中枢机构，信息机构，咨询机构，监控机构和执行机构五部分组成。行政决策体制在整个行政决策活 动中处于举足轻重的地位。科学的行政决策体制是科学的进行决策的决定性因素之一。科学的行政决策体制具有以下几个标准 ：

　　1.中枢机构唯一性，独立性标准

　　行政决策中枢机构是指拥有行政决策权的行政领导机关及相关人员，它是行政决策体制的核心。一个行政机关只能有 一个决策中枢，切忌多中心，政出多门，必然造成混乱。中枢机构还要具有相对独立性，主要任务是抉择决策方案。组成中枢 系统的行政决策者的素质是能否组成一个科学的中枢系统的关键。

　　2.信息机构灵敏性标准

　　信息机构是帮助决策机构和决策者做出正确决策的辅助机构。信息是行政决策必不可少的基础，信息掌握得越快越多 ，决策成功率就越高。

　　3.咨询机构的权威性标准

　　咨询机构是帮助中枢机构做出正确决策的辅助机构，又称为“思想库”或“智囊团”。行政决策者需要利用大批学者 专家的专业知识和智慧才能，为政府出谋划策。咨询机构对决策制定的指导作用决定了一个科学的行政决策体制必须拥有一个 权威的，综合能力强的咨询机构。

　　4.监控机构的法制化标准

　　行政决策本身需要由决策中枢机构以外的有权机构进行依法审批控制。监控机构的官员身份应有法律加以保障，人民 监督也应和其他监督制度一样受到法律保护。监控机构的法制化，能够保证决策的正确性，维护其严肃性和统一性，并保证及 时纠正错误的决策。

　　5.执行机构的高效性标准

　　执行机构的工作效率决定着正确的决策能否变成现实。

　　(二)行政决策过程的评价标准

　　行政决策过程的评价是指对从决策问题的提出，目标的确定到决策付诸执行的整个过程进行评价。评价的内容包括三 个部分：问题认定，目标确定，行政决策规划和行政决策执行结果。

　　1.问题的认定和目标确定评价

　　问题认定阶段评价的主要目的是，找出问题的症结所在，真正的界定问题，确定合理的行政决策目标。

　　1)社会公共问题提出的及时性原则

　　公共问题的及时提出，和及时被政府当局重视并纳入议事日程是及时对社会问题作出反应，迅速制定政策，积极对待 处理社会问题的前提。

　　2)社会公共问题界定的准确性原则

　　问题的科学界定是成功决策的一半。社会公共问题界定的准确性标准包括：了解问题的特性；了解问题的类别，是一 般性问题，中等性问题还是特殊性问题，或者是良好结构问题、中度结构问题还是不良结构问题；搞清问题的来源与背景；对 该问题进行准确的利益表述。

　　3)行政决策目标确定的评估标准

　　①必须符合社会普遍的价值标准。行政决策具有公共性，面向全社会，并同社会制度和文化背景密切相关，因此行政 决策目标的确立必须和国情以及在社会上占主导地位的价值准则一致。

　　②明确性，具体性标准。行政决策的目标表达需要明确，一方面是指表达目标本身的概念要清楚、确切，内涵必须清 楚，外延也要确定；另一方面，行政决策的时间目标也要明确。要明确界定完成任务的时间。

　　③决策目标的适当性，客观性标准。行政决策目标的制定要考虑客观需要和现实的可能。

　　2.行政决策规划评价

　　行政决策规划阶段主要包括方案拟订和抉择两个环节。对规划进行评价的主要目的在于审查决策规划是否合理，富于 理性。

　　1)行政决策方案拟订评价

　　对行政决策拟订评价的标准主要有：

　　①方案的具体性，明确性标准。在经过精心设计的备选方案中，包含着最终决策所要执行的方案，所以，所拟订的方 案一定要详细、具体。

　　②方案的多样化，层次性标准。多样化是指拟订的各个方案要有各自的特点，并且这种具有特点的方案尽可能多一些 。层次性是指在较为复杂的决策中，在总目标之下应有子目标，它们是实现总目标的途径和方法。

　　③方案的相互排斥性标准。人们虽然制定许多可供选择的方案，但最终只能选择一个成为执行方案。为了取得这个最 优方案，要求所有的方案之间互相排斥，各个方案不具代表性，不能有相互的交叉，否则就失去了方案选择的意义。

　　④方案的创意性原则。方案的新意就是指决策中的创新，面对不断变化的新情况，新变化，需要用新的方法和思想解 决。

　　2)行政决策方案抉择评价

　　行政决策方案抉择，是行政决策过程重要的任务和关键环节，直接关系到行政决策的成败。

　　①集体抉择标准。利用智囊团决策是集体抉择的一个方面，除此，集体抉择还包括领导者在对智囊团制定的备选方案 进行拍板定案时，必须实行投票形式的严格集体表决制。

　　②最满意标准。在实际的工作中，决策者在收集信息、拟订方案、确定选择标准和实施方案等方面都不可能做到绝对 的准确、周全和完美。选择方案是指需达到一定程度的满意，去寻求绝对的最优是不必要的。

　　3.行政执行结果评价

　　行政决策结果的评价是整个行政决策平价最为关键的环节。政府的决策是否达到预期效果，实现目标，只有通过结果 评价才能表现出来。结果评价是延续、终止一项决策的依据，也是新一轮决策循环过程的开端。

　　①行政决策绩效评价。主要包括效果标准、效率标准和效应标准等。

　　效果标准指行政决策执行的结果和影响。

　　效率标准指行政决策执行中资源投入量与所获效果之间的比例标准。效率标准关心的是如何以最小的投入实现行政决 策的目标。

　　效应标准是指以行政决策执行的效果对社会发展、社会公正的影响，以及社会的反映如何、反映强度为评价标准。

　　②行政决策的连带效果评价。主要是指一项决策除了对决策对象发生影响之外，往往可能对决策对象以外的情况或人 、团体、阶层有所影响，即所谓决策的副作用或外溢作用。所以，对每项决策都应注意评估其所带来的连带效果。

　　③行政决策的历时效果评价。即行政决策影响的时效问题。一项行政决策不仅可能影响目前的状况，而且对未来的状 况也可能有影响。因此行政决策的历时效果评价是行政决策结果评价必要部分。

　　④行政决策的系统性影响评价。整个社会是一个有机联系的整体，一项决策产出，对个人、团体造成初步与续发的影 响也会对整个系统发生影响。

　　中国政府

　　行政决策能力现状

　　正确决策是各项工作成功的重要前提。按照本文作出的政府决策能力评价标准，当前，我国政府在决策的科学化和民 主化方面，总体上来看是做得好的，但也存在一些问题：

　　第一，行政决策系统运作规则不健全。现代化的行政决策系统应是一个有信息、参谋咨询、决断和监督等子系统组成 的分工合作，密切配合的有机系统。但在我国现行的行政决策结构系统中“党政系统决策的权力职责及范围的划分不清晰，关 系尚未完全理顺”。作为信息子系统的各级政策研究室，缺乏独立思考的精神和犯颜直谏的勇气。研究咨询职能发挥不够充分 。体制外的社团性的研究组织发展缓慢，与政府缺乏制度性联系，其研究成果难以得到有效利用。

　　第二，行政决策制度缺乏整体配套性。随着政治体制改革的进一步深化，我们已建立了不少行之有效的有关行政决策 的法规制度，如民主集中制，行政首长负责制，社会听政会制度，社会公示制度，专家咨询制度，决策论证制度等。但这些制 度缺乏内在的相互衔接性，“整体配套性不强”难以发挥出应有的功能作用。

　　第三，行政决策程序不规范。“眉头一皱，计上心来”或“拍着脑袋做决定，拍着胸脯表决心”的主观决策仍是不少 行政首长的决策方式。

　　第四，行政决策失误的法律责任追究制度缺失。我国目前的行政决策体制中，决策成败与决策者个人荣辱得失、升迁 降免缺乏直接的、必然的联系，决策失误责任追究不严格，决策者往往以经验缺乏为借口，逃避责任追究。

　　中国政府行政决策能力

　　提高的途径

　　要提高政府行政决策能力，必须从中国目前的行政决策体制改革入手。一个科学、严谨的决策体制，是政府制定科学 、有效政策的体制保障。对目前行政体制的改革和完善，主要包括以下几个方面：

　　其一，合理配置决策组织结构，合理分配决策权力，对决策权力和决策过程进行监督。

　　1.下放权力，实现职责与权力对等的分级决策体系。要完成决策权力在各级行政管理层之间纵向或横向的合理划分 ，实现事权划分、明确责任、明确决策权的归属，并相应划分决策收益和决策风险。

　　2.强化监督，实现对决策权力和决策过程的有效制约。不可否认，在一个相当长的时期内，公众利益与决策者的利 益并不完全一致。“被指定执行这种职能的人……获得了和授权给他们的人相对立的特殊利益，他们同这些人相对立而独立起 来。”因此，必须对决策系统进行有效的监督制约。

　　3.实现决策机构设置的科学化。从决策科学化的角度看，决策机构设置合理、组织运行顺畅，将对决策的科学化具 有巨大推动作用。

　　其二，规范决策程序，实现决策过程的制度化、程序化，提高决策的透明度。

　　1.按照科学决策理论的要求严格规范决策程序，实现决策过程的制度化。包括决策程序的完备化，决策论证的民主 化，决策方法的现代化以及决策的多方案选优等程序。必须保证从目标提出、调查研究、方案评估、咨询论证直至最终择优都 要有一整套严格的程序，从制度上杜绝长官意志和拍脑袋决策。

　　2.把专家咨询及各种咨询研究机构不断纳入决策过程，实现决策过程的民主化。随着市场经济发展和“小政府、大 社会”目标的确立，政府与市场、政府与社会之间的关系都在重新界定的过程中，政府与智囊机构之间也有一个职能划分的问 题，以充分发挥政策研究机构与社会专家系统辅助决策的功能。

　　3.把经过实践检验的科学的决策程序通过法律法规固定下来，实现决策过程的法制化。用法律保护的科学决策程序 是科学决策的基础。随着决策体制改革进程的延伸，不断把已经取得的改革成果用法律和制度的形式确立下来，最终为整个决 策过程做出周密的制度安排，这是决策科学化的根本保证。

　　其三，健全决策咨询、论证、社会听证和公示制度。

　　政府重大决策都要采取适当形式广泛听取专家的意见，政府性投资项目特别是专业性、技术性较强的项目要进行专家 咨询论证，并建立备案制度。对社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当采取社会公示和社会听证的方式， 听取公众意见。完善信访工作制度，拓宽社情民意反映渠道，充分听取群众对政府决策的意见

　　如果说行政决策体制的改革和完善是提高政府决策能力的制度保障，那么改变和提高各级行政机关及其决策者的决策 态度和全面素质就是提高政府决策能力的本质要求。

　　其一，政府要逐步推进谋(参谋)、断(决策)与行(执行)的适度分离。首先要实现谋与断的适度分离。决策者的 主要职能是断而不是谋。其次要实现断与行的适度分离。前者着重于研究问题、确立目标、选定方案。后者则着重于把经过确 定的方案也即政策、计划具体化并付诸实施。

　　其二，决策者要深入进行调查研究，调查研究是正确决策的前提。各种问题的解决都取决于正确的决策，而正确的决 策来源于对客观实际的周密调查研究 。这就要求各级领导干部要经常深入基层，深入群众，进行广泛的调查研究，不断推进 决策的科学化、民主化。

　　其三，决策者要自觉提高自身的综合素质。决策者的素质如何，其主观能动性发挥的怎样，是决定决策质量的关键所 在。决策者的综合素质包括政治素质、知识素质、智能素质和思维素质等。