求解三农寄望制度创新

　　如果缺少更根本的制度变革，目前的“三农”政策，仍然可能只是一个良好愿望促成的专门政策倾向，而没有成为全部经济社会政策的核心

　　★ 本刊记者／何忠洲

　　假如从1984年中央“一号文件”中第一次出现“建设社会主义新农村”算起，“新农

村”在改革开放后的中央文件里至少已经出现过五次。

　　2005年10月8日党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，“建设社会主义新农村”再次被提出，并明确地指出了其内涵：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。

　　它意味着中国一个新时代的到来，这一时代的特征，被精炼地表述为：以工补农、以城带乡。

　　予取之间

　　衡量这一时代到来的指标，国务院发展研究中心农村部部长韩俊在他的一篇文章中指出，目前我国已进入工业化中期阶段，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，经济增长的动力主要来自非农产业。根据国际经验，这时采取相应措施，以工业反哺农业，是带有普遍性的现象。

　　这意味着，在我国实行了长达50多年的农业支持工业、农村支持城市的倾斜政策之后，面对农业农村经济的日益萎缩和萧条，政府开始清还当初为发展工业与城市而向农村借的“贷款”了。据经济学界测算，1979年以前的29年，农业部门为国家工业化提供的资金约4500亿元。

　　近期内的一系列措施让人目不暇接：

　　2005年12月28日，中央农村工作会议明确地提出“三高”：国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。就在会议闭幕当天，十届全国人大常委会第十九次会议废止了《中华人民共和国农业税条例》，这意味着从2006年1月1日起，中国农民彻底告别了缴纳农业税的历史。

　　中国农民将更多地分享到改革发展成果的信号开始迅速传递——2005年12月26日，全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议召开，国务院明确表示：未来政府将把农村义务教育纳入公共财政保障范围，率先在全国农村实现免费义务教育。

　　一个让各界关注的问题是：中央到底会为新农村建设从财政里掏出多少钱来？

　　财政部已经透露的消息是，目前已安排2006年支持“三农”资金3226亿元。而国务院发展研究中心农村部副部长谢扬对记者表示，如果加上用于农村合作医疗、职业教育等方面的配套支出，2006年中央财政支农资金突破了4000亿元。“这是前年中央财政支农转移支付资金的两倍。”

　　4000亿的投入，在国家财政3万亿的支出里，相较于农村人口所占的比例、农业和农村经济在国内生产总值中所占的份额，这一总量无疑还是显得太小了。

　　目前，占全国总人口近60%的农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源；农村中学生是城市中学生的4倍，而享受到的国家中学教育经费仅占38%。“加大投入是建设社会主义新农村的当务之急。”这成为所有专家的共识。

　　国家发改委地区司官员赵增表示，城市向农村表现出土地、资金、补贴、农产品增值的4大“抽水”功能，导致农村发展落后，农民增收缓慢。他举例说，2003年全国6700多个开发区，平均每个县有3个开发区，将农民最好的地拿走。在农业产业化方面，农产品增值被城市拿走。中央对农村的各种补贴也被层层分流，到基层的很少。再就是国有银行的金融“抽水”。

　　亚洲开发银行驻中国代表处首席经济学家汤敏的计算是，与财政的百亿级的增加投入相比，农村资金正以千亿级的速度，通过金融机构向城市、向沿海地区输出。一般认为，1.2万亿的邮政储蓄存款的三分之一是从县以下的农村来的。邮政储蓄只存不贷的机构性质使农民的存款都流到城市。而农村信用社则是通过多存少贷的方式，从农村抽出资金。农村信用合作社2005年11月存款余额3.2万亿，存贷差高达上万亿。尽管不同的估算方式得出不同的数字，农村每年的资金流出应该至少在3000亿以上。而据国家统计局数据，中国农村农民的全部纯收入也仅为2.2万亿元。

　　中央财政上的“多予”，实际上并不能换来城市对农村的“少取”。

　　中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡的计算是，即使是那些已经转移到城市就业的农村劳动力，由于受到劳动力市场的歧视，每人每年比应得的收入平均少挣2284元。以2004年全国有1.03亿名农村到城市的打工者计算，外出打工农民工每年因劳动力市场歧视而少挣2343亿元，比同样数量的转移劳动力每年汇回农村家里的钱数1624亿元还多出44%。

　　城市对农村、工业对农业的这一整体“吸血”局面，无疑将使得中央仍然有限的支农资金肩负着更为艰巨的任务。更紧迫的问题在于，这些资金是否能够如领导人的善意，真正地落到农村，落到农民头上，起到“四两拨千斤”的作用呢？

　　没有人能够乐观起来。国务院发展研究中心农村部部长韩俊说，由于财政支农存在投入结构不合理等问题，一些调查发现，有的政府支农项目资金最终到农民手里时，只剩下实际投资的五分之一左右。

　　记者调查的情况是，由于新村镇建设主要是硬件方面的东西，容易“看得见，摸得着”，效果立竿见影。在一些已经开始投入资金进行新农村建设的地方，基层干部更热衷于新村镇建设，甚至贪功冒进。这使得支农资金的效益大打折扣。

　　所以，逐步建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，是全面推进农村综合改革的前提条件。这就需要对目前的投资体制作进一步的调整。三农问题研究者李昌平提出，投资原则应该是：“一是要改进资源配置方式、途径——将权力配置变为按法律配置；二是改变资源使用管理方式——由官权管理转变为民权管理；三是要改变资源配置形式，由专项配置为主改变为常规配置为主。”

　　制度创新方为根本

　　当前中国的三农困局，中国人民大学农业与农村发展学院程漱兰教授撰文认为，“无论是社会主义新农村建设项目的组织实施，还是社会主义新农民的成长，症结在农业、农民和农村与外部集团的‘关节点’。”

　　其间原因，温铁军教授将之归结于在发展主义思潮的影响下，以工业为主的城市天然具有汲取农村的倾向。

　　这既与现代化背景下小农本身的地位相关，也与一直以来的过度汲取、以及对乡村自治发展破坏的结果。国务院发展研究中心农村部崔晓黎研究员表示，我们破坏了中国传统农村的“软件”，硬是塞进去了自己的一套“软件”，所以怎么样都水土不服。譬如，传统的乡村实际上是开放型的，农民是可以自由流动的，所以可以“闯关东，走西口”，但是，建国后在计划经济体制下所建立的一套“软件”，实际上不仅形成了城乡之间的藩篱，也使得村与村之间的流动都充满阻碍。这就使得农村无法形成统一的完整的市场。被隔离的个体，想要自治，想要合作，都成为一种不可能的事。

　　“这种状况不改变，这一轮的新农村建设很容易重蹈1992年乡镇企业发展时的覆辙。不遵循市场规律的大量投资，最后要么是做无用功，要么是再次形成银行大量的呆坏账。”崔说。而整个的新农村建设，也容易陷入口号。蔡说，“目前的‘三农’政策，仍然是一个良好愿望促成的专门政策倾向，而没有成为全部经济社会政策的核心。”

　　解决办法，“三农”问题学者李昌平对记者表示，着力点在于，“建立农村自治制度体系和社区公共服务制度体系雏形，架起国家现代制度体系服务乡村社会的桥梁；开放民间金融，让民间组织的血管里流动血液，促进各类农民组织的良性发展。”

　　其中，农民在新农村建设中的主体地位是最为各位专家学者所强调的。中国社会科学研究院农村发展研究所于建嵘教授说，“在建设社会主义新农村时，要以农民为本位，要建立农民的利益表达机制，这才是治标之本。”★

　　新农村不只是新村建设

　　光靠中央，光靠财政不能完成新农村建设的目标

　　★ 专访国务院发展研究中心农村部部长韩俊

　　中国新闻周刊：2月21日，新华社受权播发了2006一号文件。“新农村”本身并不是一个新概念，那么这次新农村建设“新”在何处？

　　韩俊：尽管不是新概念，但党的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村具有更丰富的内涵和更全面的要求。首先我们进入了工业反哺农业的阶段。在此阶段，我们提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的发展目标，并且在工作上，提出了一整套综合的思路。

　　现在一些地方和基层政府把新农村建设片面地、简单地理解成了“新村建设”，而且把新农村建设理解为就农村论农村。这是要纠正的。事实上，光靠中央，光靠财政是不能实现改变农村面貌、缩小城乡差距的目标，最重要的是调动各方面的积极性，发挥城市对农村的带动作用。

　　中国新闻周刊：中央财政今年新增数百亿支农资金，但是在农村资金仍然大量流出的情况下，这些支农资金对广大农村来说仍然是杯水车薪。并且支农资金能否真正落实到农民头上，发挥效益，一直是大家比较关心的问题，有什么具体措施来保障？

　　韩俊：这几年我国农业投入上一个突出的问题是：总量有限、效率不高。一是财政支农资金投入渠道多，资金分散，难以形成合力。二是由于基层财政困难，支农资金挤占挪用现象普遍，有相当一部分支农资金被用于各级农口事业单位机构和人员支出，“搞农业吃农业”的现象严重。三是政府投入重农业“大动脉”，轻“毛细血管”。

　　因此，建设新农村的一个重要课题，就是要抓紧建立规范高效的政府支农资金管理体制和运行机制，整合财政现有各项支农资金，优化投入结构，统筹使用，优先集中用于解决农村最薄弱、农民最急需的问题。建立政府补助、农民自主决策的农村社区公共品供给机制。

　　中国新闻周刊：一号文件提出，要“不断创新农村体制机制”，体制改革有哪些是今后的重点？

　　韩俊：今后农村改革的重点主要有以下几方面：一是在全部取消农业税后，全面启动以乡镇机构改革、县乡财政管理体制改革、农村义务教育管理体制改革为核心内容的配套改革；二是从体制和法律上建立保护农民土地权益的长效机制。在工业化和城镇化过程中，一部分农民完全脱离农业，土地向一部分农户集中，实现经营规模的扩大，这是一个必然趋势。但要充分认识到，农村土地使用权的流转和集中具有长期性。农民土地承包经营权的流转，必须坚持依法、自愿、有偿的原则。应着眼于控制耕地征占规模和保护农民合法利益，改革现行的征地制度。土地征用应当有利于使农民富裕，而不是造成大批农民失地失业；应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公；三是从农村实际和农民需要出发，以培育竞争性的农村金融市场、形成合理的农村金融机构体系为目标，加快改革和创新农村金融体制；四是鼓励发展各种类型的农民专业合作经济组织。

　　中国新闻周刊：一号文件提出，“必须坚持农村基本经营制度，尊重农民的主体地位，不断创新农村体制机制”，我们注意到以前的提法是“坚持基本经济制度”，这里是否有所改变？

　　韩俊：这是党在农村的一贯政策。推进新农村建设首先要落实好党在农村的基本政策，不能把新农村建设与先行的农村政策割裂开来，更不是去另搞一套。

　　其中，土地是农村最基本的生产资料，是农民最基本的生活保障。土地政策与管理制度既关系到农民的经济利益，也影响着社会的和谐与稳定。在推进城市化进程中，既要保证农民的眼前利益，更要保护好农民的长远利益。要按照依法、自愿、有偿的原则，规范土地流转行为，确保农民的权利。★

　　谁是新农村的主人

　　新农村建设目的是增进农民的福祉，必须充分尊重农民的意愿，而不能搞成“形象工程”或“伤民工程”

　　★ 文／于建嵘

　　中共中央《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，是2004年以来连续第三个以农业、农村和农民为主题的中央“一号文件”。在中央强调的诸项措施中，始终坚持了农民是新农村建设主体这一重要原则。

　　尊重农民在新农村建设中的主体地位，首先要求在新农村建设中充分尊重农民的意愿，不能搞“形象工程”。目前推进的新农村建设是在中国国民经济有所发展、工业化取得重要突破，但农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾突出的背景下进行的。它是实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”方针的具体化。为此，中央要求各级党委和政府的工作部门都要明确自身在新农村建设中的职责和任务，特别是宏观管理、基础产业和公共服务部门，在制定发展规划、安排建设投资和事业经费时，要充分考虑统筹城乡发展的要求，更多地向农村倾斜。然而，历史和现实都表明，公共财政对农村的支持，往往会被地方当成对农民的施舍，很容易成为搞“形象工程”的资源。要防止利用新农村建设的资金搞无效益或低效益的政绩形象工程，就要在管理体制上建立能体现农民意愿的制度。这首先要对目前的政绩评价体系进行改革，让农民有能力表达自己的意愿并使自己的意愿成为制约官员行为的重要因素；其次，要对农村基层组织进行改革，要建立真正的农民所有和农民所治的社会组织，以确保农民群众的知情权、参与权、管理权和监督权。

　　尊重农民在新农村建设中的主体地位，还体现在新农村建设的目的是增进农民的福址，不能搞成劳民伤财的“伤民工程”。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这一新农村建设的目标，最终落脚点是增加农民的福址。为此，中央要求各级党政要充分考虑农民的切身利益和发展要求，要在促进农村经济发展的基础上，区分轻重缓急，突出建设重点，加强饮水安全、农田水利、乡村道路、农村

　　尊重农民在新农村建设中的主体地位，更表现在农民才是新农村建设事业真正的主力军。依靠农民辛勤劳动，确保农民在新农村建设中的主力军地位，充分调动农民建设自己的家园的积极性，是新农村建设是否成功的关键。这也是上世纪30年代中国许多知识分子开展乡村建设运动的经验教训。为此，就要进行农村组织体系创新，让农民真正组织起来，即在继续增强农村集体组织经济实力和服务功能、发挥国家基层经济技术服务部门作用的同时，要鼓励、引导和支持农村发展各种新型的社会化服务组织，以引导农民自主开展农村公益性设施建设和推动农村基层志愿服务活动。当然，强调农民是建设社会主义新农村的主力军，并不是否定全社会各方面参与的重要意义。事实上，建设社会主义新农村是全社会的事业，需要动员各方面力量广泛参与，引导党政机关、人民团体、企事业单位和社会知名人士、志愿者对乡村进行结对帮扶，加强舆论宣传，努力营造全社会关心、支持、参与建设社会主义新农村的浓厚氛围。只是值得特别指出的是，社会各界特别是那些具有社会关怀的知识分子对新农村建设事业关心、支持和参与，不能取代农民的主体地位，更不能脱离社会现实和经济规律把新农村建设搞成“明星工程”。

　　(作者为中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任、教授)