中国义务教育二十年回顾与反思

　　■访谈动机

　　1986年制定《义务教育法》至今的20年中，中国的义务教育取得了巨大成绩，也暴露出不少问题。日前，《义务教育法》修订草案提交十届全国人大常委会第二十次会议审议，引发社会各界的关注。在这样一个时刻，对中国义务教育20年的历史进行回顾、反思，对中国义务教育的发展提出展望，是需要的。也只有直面已有的成绩和问题，中国的义务教育才可能在未来取得更大的进步。

杨东平 北京理工大学高等教育研究所所长、教授

劳凯声 北京师范大学教育政策与法律研究所所长、教授

　　修订法律非常必要

　　新京报：如何评价这20年来的中国义务教育？

　　劳凯声：应当说，从1986年《义务教育法》出台以后，中国的义务教育有了较大发展，但我们还要看到，发展义务教育，除了要有法律保障，还要有公众的热情，要有政府的积极作为。从近些年来看，中国社会的变迁带来一系列新问题：比如国家与教育的关系、义务教育的经费保障、保证人民公平享受教育机会等。这些问题在最近几年，特别是在市场经济发展过程中突出出来，因此对《义务教育法》进行修订是非常必要的。

　　杨东平：现在看来，当时对义务教育的认识和理解有较大的偏颇。最重要的是没有意识到普及教育的重要性，没有充分意识到义务教育主要是国家的义务。在国外的《义务教育法》里面，绝大多数国家认为接受义务教育是公民的权利，国家的义务是为公民接受义务创造条件。在我国，由于这种观念没有真正建立起来，所以在义务教育的管理模式上采取了低重心的做法，即把义务教育的政府责任下放到了地方。

　　义务教育首先是政府的义务

　　新京报：在政府、学校、家庭中，义务教育首先是谁的义务？

　　劳凯声：所谓义务教育，它应当有三个特征：一是强制性：义务教育就是“强迫教育”，强迫每一个适龄儿童入学接受义务教育；二是免费性：因为政府强迫学生上学，有家长可能会说：“我没有经济能力，上不起学。”所以如果不免费，强迫性就会成为一句空话；三是中立性（世俗性），以此使教育与宗教相分离。所以如果一个适龄儿童没有上学，有关机构追究其父母或监护人的责任，这是合理合法的。这和政府的责任是两回事。

　　新京报：监护人的责任与政府责任之间是什么关系？

　　劳凯声：保证义务教育能够实施、保证向所有人提供受教育的条件，这就是政府的责任。两者之间的关系，简言之，就是政府保证能够为人们接受义务教育创造相应的条件。义务教育方面的责任，处在第一位的应该是政府。政府应该办学校，培养师资，通过立法规定必要的办学标准并创造这样的条件，使得所有的人都有条件进入学校接受义务教育。

　　新京报：个别地方政府利用“国有民办”等方式，引进民间资本办义务教育，甚至以此逃避应有责任。这次义务教育法修订是否对此做了一些规定？

　　劳凯声：如果政府没有提供相应的教育条件，导致适龄儿童在事实上不能享受到受教育权，这肯定是政府的责任。据我所知，现在一些地方，政府放弃了在教育方面应该负起来的责任，比方说本应由政府举办的义务教育学校，可政府规避责任，引进社会资本和民间力量，但资本的本性都是要追求利润的，因此民间资本的介入并不能保证最终结果的公平。这就使义务教育领域变成了必然会追求利润的场所。在任何一个国家，义务教育都是要求所有人接受的教育，从本质上说是一种公共产品，所以在任何情况下都应该是由政府来予以保障的。

　　新京报：在政府义务方面，这次会有哪些修订？

　　劳凯声：《义务教育法》从文本来看，是一部相对比较粗糙的法律。但我们要注意到，围绕这个文本出台的一系列政策法规文件，组合起来就构成了我国义务教育法律体系。这个法律体系的问题是什么？当初规定的政府责任在事实层面主要下放给了地方政府（主要是县乡两级），这当然主要是指农村，城市另当别论。中国社会的发展有一个梯度，东西部地区发展不均衡，一些地方政府有能力承担义务教育的责任还好，一些地方政府没有能力独立承担这个责任，就带来了一系列的问题：他们或者引进民间资本运作，或者撒手不管。最近这些年义务教育领域出现的一些混乱，我想根源就在于此。

　　建立义务教育经费保障机制

　　新京报：过去20多年，教育经费投入比重与GDP增长之间不成比例，主要原因有哪些？

　　劳凯声：1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》提出，到20世纪末要实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例达到4%的目标。提出这个目标，当时也是考虑了又考虑。4％实际是比较低的，但即使这样一个低水平的指标，都从来没有达到过。从财政角度说，义务教育经费占GDP比例本身过低，所以导致缺口比较大；另外，在财政拨款的分配环节也有问题：现在的状况是国税是大头，地税是小头，却由地税为义务教育“埋单”，中央财政中的教育拨款主要地用于高等教育，这很不合理。因为这意味着现在每年的国家财政拨款中大概有一半用于两三千万学生的高等教育，而两亿四千万中小学生享有的只是这个大盘子里的一半。这个比例是不公平的。

　　新京报：这种状况是否在一定程度上形成了“收费”义务教育？

　　劳凯声：最初是经济原因。大家都明白义务教育应该免费，但是一些地方由于财政方面的原因很难做到全免费，所以《义务教育法》实际上开了一个口子，规定根据需要适当收取学杂费。结果有些地方学杂费越收越高，收到最后老百姓都承受不了了；而且最近几年有些人乘借机高收费、乱收费，教育腐败等问题屡禁不绝。

　　新京报：在有限的教育经费中，造成高等教育投入和义务教育投入不均的原因有哪些？

　　杨东平：在教育中，是优先保证大多数人受到基本的教育还是集中精力培养少数专家，迅速实现科技现代化、工业现代化？我国实行的是后者。上世纪50年代初期以后，国家教育投资的重心一直在高等教育，中央教育经费中用于基础教育的比重非常低。这两年中央一直在说今后教育经费要保障农村教育、义务教育，已经意识到这个问题了。高等教育发展在保持大规模、高速度的同时，资源也在急剧地被稀释，高等教育质量在滑坡，这在很多地方大学特别严重，像山东每人的平均教育经费已经从扩招以前六七千块钱降到二三千块钱。

　　另外，农村教育也需要更多投入。那么，解决的方案是什么？前两年“两会”提案、议案提到大学改制，如三分之一的大学转为社会力量举办。现在，中学搞了很多“国有民办”，相反特别昂贵的、真正需要市场化、社会化的高等教育却是国家包办，这不合适。如果国家能把三分之一的高校用各种方式，如股份制改造，让社会力量进入，就可以从宏观上改变整个教育的格局，会有更多的钱投入义务教育，高等教育也能获得新的活力。

　　新京报：我们与发达国家相比存在哪些差异？

　　劳凯声：中国和任何一个国家都不一样：我们的义务教育规模是两亿多的学生，其他国家根本没法比，所以很不好作比较。但从中反思，我们现在对义务教育的重视程度还存在问题。很多人认为搞市场经济就是把学校推向市场，让市场来运作教育，政府就可以退出来了，可以不履行责任了。因此出现学校让企业家去办，让民间资本去运作这样的事情，从而导致教育收费越来越高，老百姓教育负担越来越重。我想在义务教育阶段，国家应该保障每一个想上学的人都可以免费享受国家规定的教育；民间资本、社会力量介入义务教育领域，不应该成为政府退出该领域的理由。

　　杨东平：近几年来，每年“两会”要求修订《义务教育法》、制定《义务教育投资保障法》的呼声，越来越强烈。主要是因为在实际生活当中，农村的义务教育遭遇到了前所未有的困境，尤其是在上世纪九十年代中期，取消了教育的附加税，农村的教育资金保障遇到困难。困扰义务教育的基本问题就是资金保障，1986年制定《义务教育法》的时候，并没有用法律的形式把它体现出来，而采取了下放管理权的方法来普及。现在回头看呢，这是不成功的。

　　这次修法的关键与核心问题，就是要建立一个义务教育经费的保障体制。从这个角度看呢，这次修法实现了这个目标。一开始大家非常担心：教育部门一直希望在法律里写得强硬一些，但财政部门和其他一些部门希望模糊一些、灵活一些。所以一直到去年下半年，《义务教育法》中义务教育经费到底能写到什么程度，大家都没数。一直到去年12月24日国务院开办公会专题讨论了义务教育经费保障，后来通过了一个决定建立义务教育经费保障体制的文件。我相信这也是修订《义务教育法》的一个可以考虑的方案，甚至比预期的还要好一些。

　　义务教育发展任重道远

　　新京报：这些年，人口流向大城市的规模不断膨胀，他们的子女接受义务教育还面临很多困难。如何通过对现有政策、法律的调整，保证所有适龄儿童，特别是外来务工人员子女平等享受义务教育的权利？

　　杨东平：这次《义务教育法》修改中包含了这方面内容。实际上类似公共政策在2003年已经形成了，当时国务院出台文件规定，流动人口的子女以流入地为主，以公办学校为主。这次修订《义务教育法》重申了这种做法，来保障流动人口的受教育权利。等这个法出台以后，我们可以看到，很多大城市比较担心会出现大规模的农村孩子进入城市，他们也在研究一个操作性的办法。

　　劳凯声：每一个人都应该在他所居住的地方接受义务教育，由他所居住的地方政府为他创造接受义务教育的条件。但当初制定政策时，没有考虑到中国现代化过程中人口流动的状况。出现这种状况后，地方政府的义务教育责任应该完善，地方公立学校每接受一个入学者，就需要付出一定的成本，所以需要政府的长效经费支持机制。未来中国的人口流动规模可能远甚于目前，流动人口的孩子进城后的义务教育是我们必须考虑的长远问题。

　　新京报：政府主要承担什么责任？

　　劳凯声：义务教育的政府责任应当做一些区分：管理责任更多在地方政府，但在经济方面比如财政拨款，中央政府应当承担相当大责任，因为它拿到了国家财政的大头。从这个大头当中，应拿出一部分用于义务教育，特别是一些比较贫困落后的地区。如果中央财政不资助，义务教育的均衡发展就变得不可能，从而陷入恶性循环。地区之间的差异性是当前社会公平的大问题。这种不公平由谁来解决，我觉得中央政府的责任要大于地方政府。

　　新京报：对中国未来义务教育的发展，你做怎样的判断？

　　劳凯声：任重而道远啊。

　　普及最后15％的人群的义务教育问题，其难度要远比前85％人群的难度要大得多，甚至是难上加难。义务教育现在应该将重点放在最后这15％的人身上。或许对那85％的人来说，收费不是一个很大的问题；但是对于后面这15％的人来说，可能就是一道不可逾越的坎儿。《义务教育法》的修订，主要应该针对这15％的人。

　　义务教育的重点在农村，农村义务教育的重点又是在最贫困、最落后、最边远的地区。一定程度上可以说，这一部分人义务教育的问题已经成为检验中国义务教育成败的标志，是检验中国教育是否公平有效的标志。

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　　本次义务教育法修订的主要内容：

　　经费保障上，草案规定，义务教育经费投入实行国务院和地方各级政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市政府负责统筹落实的体制。同时，草案对义务教育经费保障提出明确目标，并规定对在公办学校接受义务教育的适龄儿童、少年，不得收取学费，并逐步免收杂费。

　　为全面推进素质教育，草案强调，学校应当把德育放在首位；对学生的考查，不得以考试成绩替代全面考查；义务教育督导不得对学校进行评比，不得以升学率作为督导标准。

　　为解决义务教育资源配置不尽合理问题，草案规定，县级政府教育主管部门编制本部门预算向农村学校和城市薄弱学校倾斜。各级政府及其有关部门不得以任何名义将学校分为重点和非重点。

　　关于义务教育学校，草案设置了保障学校安全的条款，并规范了学校收费：在课程范围内开展教育教学活动，不得收费。向学生发放教科书以外的其他书籍、资料，不得收费。

　　草案还规定，不得以任何名义编排设置重点班，不得对学生实施体罚或者其他侮辱人格尊严的行为，不得侵犯学生合法权益，不得违反规定开除学生。

　　本报综合报道

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